Экспертиза: Без улучшения качества государства все уйдет в пар
Полностью согласен со всеми выступавшими и постараюсь показать, что все по-своему правы. Но поскольку заявленная тема – развитие до 2030 г., отвлекусь от сиюминутных проблем и скажу об общих проблемах развития.
Эффективность государства – в его способности выполнять принятые программы реформ
Андрей Клепач: Не согласен с Евсеем Томовичем [Гурвичем]. У нас никаких избыточных субсидий в процентах к ВВП нет. Даже в период кризиса 2009 г. поддержка реальному сектору дотягивала, дай бог, до 0,3–0,4% ВВП – это минимальные показатели для любой цивилизованной страны. Госинвестиции – в отличие от Франции, США – вообще сократились в номинальном выражении, уж не говорю про реальное. Что мы сделали? Потратили примерно 3% ВВП на поддержку банковского сектора, и две трети поддержки реальному сектору было проплатой и софинансированием банковских кредитов. Мы спасли банковскую систему, а про поддержку реального сектора можно говорить с очень большой натяжкой. Наиболее явный пример – это закупка грузовиков по линии Минобороны и МЧС. Все остальное – это рефинансирование кредитов и поддержание занятости, чтобы не все оказались безработными и могли переквалифицироваться. Я бы хотел еще одну ремарку высказать. Когда идет спор об эффективности бюджетных расходов, то считаются разные мультипликаторы, эффекты в краткосрочном и среднесрочном плане, как в материалах Натальи Акиндиновой. На самом деле ситуация и логика другая, она не в расходах и, соответственно, не в споре, вписывается ли их рост в бюджетные правила: если все программы, которые приняты, просто сложить, то в бюджет они не вписываются, и как это все совместить – отдельная история. Но принципиально другое. Что такое госпрограммы? Госпрограмма образования, здравоохранения или развития авиационной промышленности? Это программы преобразований в каждой из этих сфер. Там есть правила, набор проектов, определенные и организационные, и институциональные изменения. Это не вопрос просто бюджетных расходов. Это план преобразований, увязанный с деньгами и государственными, и частными. У каждой программы есть своя стоимость – как для государства, так и для бизнеса, для населения. Потому что это реформы. Тут нужна не традиционная оценка мультипликативного эффекта – а оценка общего вклада, который эти реформы внесут как в рост ВВП, так и, что еще важнее, в параметры качества жизни населения. На вопрос, вписывается ли этот план в бюджетные правила, можно отвечать однозначно: не вписывается. Но главный вопрос не в этом, а в том, что с этим делать. Либо отказаться от этих реформ, либо придумать какие-то другие, существенно дешевле, и признать, что мы просто не будем проводить реформы в таких масштабах. Либо изменить бюджетные правила. Но ключевой вопрос опять же не в бюджете. Правительство в течение прошлого года проработало и приняло пакет преобразований и реформ – а оно окажется способным его выполнить? Когда мы говорим об эффективности государства, институтов – это же не только о проверках бизнеса, прокурорах и т. д. Эффективность государства будет определяться тем, выполнит ли оно пакет принятых реформ или они останутся декларацией. Мы рассчитываем, что все-таки выполнит; может быть, сроки будут сдвигаться, денег понадобится больше или вдруг удастся что-нибудь оптимизировать, хотя таких примеров еще не было. Но главное, реформы действительно необходимы – с этим все согласны.
Мы видели рост на 7% в год перед кризисом, 4% в год – в послекризисный период, сейчас видим рост почти нулевой. Что является для нас нормальным, а что отклонением? Правительство говорит, что для решения наших задач нам нужен рост не меньше 5%, и с этим я полностью согласен, если исходить из того, что у нас будут такие же амбиции, какие были в последние годы: удовлетворить эти амбиции при росте меньше чем на 5% действительно невозможно. Но – есть ли у нас шансы выйти на такой рост?
Опыт развития разных стран показывает, что главное условие развития – это качественное государство. Я согласен в этом с выступавшими и с теми, кто просто молча проголосовал (за эффективность институтов государства как ключевое условие обеспечения экономике устойчиво высоких темпов, см. стр. 15. – «Ведомости»).
Хорошей мерой качества государства является рассчитываемый Всемирным банком показатель главенства закона. По последней оценке, мы по этому показателю на 160-м месте из 214. Если мы будем и дальше находиться во второй сотне стран и средний темп роста в мире будет 3–3,5% – какие у нас основания претендовать на рост существенно быстрее среднемирового? Я не вижу вообще ни одного шанса в этом случае расти такими темпами. Амбиции есть, но они ничем не подкреплены.
Порог качества
Что в таком случае делать? Популярная идея, которая бесконечно обсуждается везде, – увеличивать государственные расходы, в первую очередь госинвестиции.
Может ли это помочь или нет? К сожалению, дискуссия об этом носит такой, скорее, идеологический характер. Каждая сторона приводит аргументы, у каждой стороны они по-своему обоснованные, но как решить – что правильно? В мире экономисты не ограничились общими аргументами, а провели исследования. И исследования привели к достаточно четкому выводу, что государственные расходы, да, ускоряют рост, но только если качество государства выше некоторого порога. Если качество государства недостаточное, то никакого положительного эффекта не будет. Мы, к сожалению, пока находимся намного ниже этого порога.
Некоторые говорят: и что же тогда – нельзя быстро улучшить качество государства, но мы не можем сидеть ждать. А если экономика будет развиваться, то, может быть, тогда и качество государства улучшится.
Это не так. В 2000-е гг. экономика благодаря росту цен на нефть достаточно быстро развивалась, но качество государства, в лучшем случае, топталось на месте. Все-таки без улучшения качества государства все остальное будет уходить в пар.
И отчасти мы видим сейчас, что государство ставит задачи улучшить это качество. Это и цели по повышению позиций в рейтинге Doing Business. Это и деятельность в рамках Национальной предпринимательской инициативы, когда выделяются ключевые институциональные проблемы и вырабатываются способы их решать.
Может ли это помочь? Отчасти может, хотя, с одной стороны, ставятся какие-то конкретные целевые показатели, но, с другой стороны, не видно, в чем может быть ответственность за невыполнение этих показателей. Без определения такой ответственности непонятно, может ли это работать.
Ни разрушения, ни созидания
Главная задача, если мы хотим расти быстрее, – это перейти от экстенсивного развития к интенсивному. В рамках той модели – и экономической, и политической, – которая у нас сложилась, сделать это невозможно. Потому что, как показал еще в 1970-е гг. известный венгерский экономист [Янош] Корнаи, все экономики, управляемые сверху, имеют одно общее свойство – мягкие бюджетные ограничения, которые приводят к тому, что экономика перемалывает все больше ресурсов без видимого эффекта. То есть любые дополнительные ресурсы приводят к тому, что увеличивается численность занятых, увеличивается стоимость проектов, как только ресурсы освоены – система требует новых и так до бесконечности.
Мы видим это на нашем примере: за 2000-е гг. численность занятых в государственном управлении в России увеличилась примерно в 1,5 раза. По мере того как росли расходы бюджета, увеличивалось количество бессмысленных для развития экономики амбициозных пиар-проектов.
Поэтому, я считаю, единственный способ повысить эффективность экономики – это проводить политику жестких бюджетных ограничений. У бюджетных правил кроме того, что они залог макроэкономической стабильности, есть еще более важное следствие: они устанавливают границы – и тогда у чиновников возникает стимул не осваивать все новые ресурсы, что всегда легко и приятно, а повышать эффективность того, что есть, т. е. переходить от экстенсивного к интенсивному развитию.
Я согласен с Натальей Акиндиновой, которая сказала, что мы слишком много говорим о бюджетных правилах. Я тоже считаю, что не нужно говорить – надо их просто выполнять.
Мягкие бюджетные ограничения касаются не только государственного сектора. Они у нас действуют и в частном секторе. [Австрийский экономист Йозеф] Шумпетер говорил, что развитие идет в виде созидательного разрушения. У нас, к сожалению, нет ни разрушения, ни созидания. И во многом это следствие политики правительства, которое, с одной стороны, выстраивает огромные барьеры для выхода на рынок новых компаний, с другой стороны, не дает умереть тем, кто уже превратился в зомби и совершенно неконкурентоспособен. Субсидии, которые у нас больше, чем в большинстве других стран, в основном консервируют нашу отсталость, они поддерживают на плаву компании, которые по своей конкурентоспособности не имеют права на жизнь. Это одна из наших проблем.
5% – это мечта
Мы в Экономической экспертной группе строили свои долгосрочные прогнозы, и у нас получалось, что если Россия будет улучшать условия для бизнеса, но все-таки остается в рамках нынешней парадигмы, то можно рассчитывать на 3% роста в среднем до 2030 г. И это совпадает с международными оценками. Недавно ОЭСР построила прогнозы роста до 2060 г. для всех стран, для России прогноз до 2030 г. – 3%, между 2030 и 2060 гг. – 1,9% в год в среднем.
Если мы вдруг превзойдем сами себя и резко улучшим качество государства и одновременно будут расти цены на нефть, хотя бы умеренно, то можно в идеале выйти на 4% роста.
Главная опасность для этих оценок – это если мы начнем судорожно пытаться ускорить рост негодными средствами, за счет смягчения денежной или бюджетной политики. В этом случае мы будем развиваться от кризиса к кризису и в среднем рост окажется порядка 2%.
Ну а что касается тех сценариев, которые построило Минэкономразвития, – я думаю, что консервативный сценарий министерства достаточно реалистичен, за него можно и нужно бороться, там честно сказано, что это наиболее вероятный вариант. Инновационный можно рассматривать как очень амбициозную цель. А самый привлекательный вариант, в котором рост больше 5%, – ну, это так, мечта.