В главных ролях: Опыт «Олимпстроя» нельзя повторять

Перед Россией стоят те же проблемы, что до и после кризиса. Мы испытываем зависимость от наших минеральных ресурсов. До кризиса мы старались справиться с этой зависимостью, прежде всего увеличивая или поддерживая определенный уровень сбережений нефтяных доходов в резервных фондах. Часто считают, что накапливание резервного фонда как подушки безопасности с целью компенсировать выпадающие доходы в условиях снижения цен на нефть является нашей основной задачей. Это важная, но не главная задача. Это нам очень серьезно помогло в период кризиса, но нам остается в целом зависимость от поступления на рынок «нефтегазовых» ресурсов, что увеличивает денежное предложение, создает риск инфляции или дополнительные риски для укрепления национальной валюты. По моим оценкам, за 11 лет даже с учетом девальвации в период кризиса реальный эффективный курс рубля укрепился на 75%. Это очень серьезно меняет правила игры для российских импортеров и экспортеров. Если в 2000 г. импорт составлял $164 млрд, то в 2011 г., включая услуги, уже $413 млрд. Мы серьезно подсели на эти ресурсы, и импорт продолжает увеличиваться, курс продолжает укрепляться. Это создает хрупкую ситуацию, когда любое изменение цен на нефть в сторону снижения будет влиять и на курс, и на импорт.

Но еще один существенный риск, который соизмерим с первыми двумя проблемами – необходимостью иметь резервы и зависимостью от укрепления курса рубля и импорта, – это то, что средства поступают через компании, которые добывают нефть и газ. Они выносят эту выручку на рынок и дальше ее инвестируют. Это каналы неэффективного инвестирования средств в экономику. Эти средства тем не менее, попадая в экономику, создают дополнительный существенный спрос, у нас возникает ощущение, что все не так плохо, спрос расширяется, можно продавать продукцию без ее существенной модернизации, как и раньше. Тем самым мы живем в некой искусственной среде. Ощущение благополучия, в то время как экономика не имеет достаточных стимулов для модернизации и инноваций. Поэтому мы в своих оценках даем характеристику этого периода как периода экономики спроса. И сейчас нам нужно менять модель, создавать экономику предложения. Это предполагает более серьезный контроль над доходами от нефти и газа, т. е. возврат к бюджетному правилу: государство, получая доходы от нефти и газа, должно четко определить, сколько от этих доходов будет тратить.

Нужно, чтобы рынок на 10–20 лет вперед знал правила использования нефтегазовых доходов в экономике. Тем самым мы для рынка в целом определяем один из важнейших фундаментальных показателей – зависимость от нефтегаза. Что у нас и было неплохо, может быть, до кризиса – установление этих правил. Пусть они и были недостаточно жесткими – я считал, что сбережений должно быть больше.

Это не значит, что экономика не имела бы денег. Наоборот, у нас разворачивались бы другие институты инвестирования в экономику, в том числе более четко работала бы финансовая система как канал для поступления средств в экономику, в том числе сбережений населения, у нас не было бы таких рисков по инфляции. У нас бы быстрее разворачивалась конкуренция, мы бы быстрее почувствовали зависимость от инвестиционного климата, от работы всех институтов, а не только от перекачивания через бюджет нефтегазовых доходов.

Новое госуправление

Если проводить систему реформ, то начинать надо с государственного управления. Без настройки этого инструмента все остальные реформы не будут проведены. Назову несколько аспектов. Сначала надо определиться с моделью государства и его взаимодействия со всеми другими сферами общества. Какими должны быть полномочия, и насколько мы хотим регулировать те или иные сферы. Следовало бы вернуться к полной инвентаризации всех государственных функций и их сокращению. Как минимум раза два к этому подступались, но лоббизм министерств оставался высоким, и такая реформа до конца не проводилась. В некоторых случаях это осуществлялось, но не сопровождалось качественной компенсацией другими институтами, сокращением регулирующих функций. Нам часто тогда говорили: «Вы провели регулирование в этой сфере, а стало только хуже. Никого не осталось, кто бы занимался регулированием. Институты и даже саморегулируемые организации еще не заработали, а в некоторых случаях они стали брать непомерные взносы и поборы, превратились в какие-то цеха и кланы, которые теперь надо проходить, как раньше уровень чиновничества. Реформа не заработала, поэтому придется вернуться к государственной системе регулирования». Надо тщательно выстраивать институты, и здесь значительного качества требует уровень самих чиновников, их подготовки и практик, которые бы мы использовали, лучших практик. Полиция может работать качественно, как в других странах.

Проведем ли мы эти реформы? Вопрос понимания министрами стоящих задач и необходимых институциональных реформ очень важный. Важно и то, будут ли будущие министры представлять собой команду, которая готова это проводить. Во время моей работы в правительстве у меня и у Игоря Сечина были разные представления о регулировании экономики. Эльвира Набиуллина защищала присоединение к ВТО, а Виктор Христенко был против. Получается – лебедь, рак и щука, а в итоге принималось некое среднее решение, далеко не всегда оптимальное.

Завершая эту тему, отмечу появление на днях информации о законопроекте по созданию специальной госкомпании по развитию Дальнего Востока. Пока не увидел своими глазами внесенный Минэкономразвития на согласование в другие министерства законопроект, не верил, что такой документ может быть. Не буду называть его недостатки, остановлюсь на последствиях принятия такого закона. Первое – ухудшение инвестиционного климата в стране. Законопроект предлагает изъять ряд норм из Гражданского, Бюджетного, Налогового, Земельного кодексов и ряда других и создание для этой компании особых условий. Не говоря уже о том, что она не может банкротиться ни при каких обстоятельствах, что бы она ни сделала на рынке и какие бы обязательства на себя ни взяла. Поставленная цель перейти со 121-го места на 20-е по показателям инвестиционной привлекательности неисполнима. И вот почему. Закон замедлит развитие Дальнего Востока и Забайкалья. Создание на рынке игрока, который может реализовать любой частный проект с учетом административного ресурса и особых преференций, означает, что любой другой инвестор в этой зоне работать не сможет. Вводя одного игрока на этот рынок, мы сразу убиваем все частные инвестиции в этой сфере. Это одновременно легитимизация модели ручного управления экономикой и ограничение полномочий правительства в зоне Дальнего Востока и Забайкалья, поскольку госкорпорация получит особые возможности и даже определенную неподконтрольность. Это, наконец, разрыв общего экономического пространства.

Вместо того чтобы исправить институты, которые не работают, снизить нагрузку на предприятия в результате чрезмерного административного регулирования, определить, каким образом Сбербанк будет инвестировать в этих зонах, принимается закон, противоречащий логике регулирования современной экономики. Это пример того, как возможно ухудшить систему государственного управления. Объекты АТЭС строились по этой схеме, сегодня так работает «Олимпстрой», опыт которого, скажу мягко, ни при каких обстоятельствах нельзя повторять.