Автодороги: Заметки с колес

Россия занимает 125-е место в списке из 139 стран, включенных в Global Competitiveness Index. Для сравнения: Гондурас – на 82-м, Зимбабве – на 94-м.

В режиме хронических заторов работают примерно 15 000 км (30%) федеральной сети, в том числе все подходы к крупным и крупнейшим городам страны. Крупнейшие города, включая обе столицы, «едут» в 1,5–2 раза медленнее, чем мегаполисы остального мира.

Другая звездная болезнь

В России сохраняется архаическая звездная структура дорожной сети с единственным центром в Москве. К формированию стандартной для всего мира практики сеточной (grid) структуры мы еще даже не приступили. Сложившаяся конфигурация сети порождает рекордные по мировым меркам перепробеги автомобильного парка, способствует нерационально высокой концентрации логистических мощностей в Московском транспортном узле, усугубляет транспортную ситуацию в столице и одновременно вымывает рабочие места из периферийных центров.

Плотность дорожной сети даже в пределах агломерационного радиуса крупных и крупнейших городов на порядок уступает аналогичным показателям зарубежных стран, в том числе стран со средним уровнем развития. По общему мнению российских девелоперов, это обстоятельство становится одним из главных факторов, ограничивающих темпы и объемы строительства жилья экономкласса.

Местная дорожная сеть во многих регионах страны, в том числе вполне успешных, находится в зачаточном состоянии и воспроизводит конфигурацию гужевых дорог второй половины XIX века. Доля автомобильных дорог регионального и местного значения, не соответствующих вполне скромным нормативным требованиям, составляет для центральных регионов 70–75%. Накопленные «недоремонты», исчисляемые по отношению суммарной протяженности к объемам годовых ремонтных работ, достигают до 50 и более лет. Решение этих проблем является во многих случаях непременным условием прекращения депопуляции территорий.

Все эти беды особенно наглядны на фоне нашего вполне спешного освоения новых (в сравнении с гужевыми и автомобильными дорогами!) коммуникационных возможностей. К примеру, в мировом рейтинге достижений в мобильной телефонии Россия занимает вполне почетное восьмое место.

Дурные привычки

Истоки наших дорожных проблем – тема, «перепетая не раз и не пять». Не хочется в очередной раз рассказывать просвещенному читателю о вековых традициях коррупции при распределении и исполнении государственных подрядов. О традиционном пренебрежении власти к транспортным (как и всем прочим!) интересам домохозяйств. О столь же традиционном фрирайдерстве*, характерном для большей части этих домохозяйств.

Еще меньше хочется говорить об объективных обстоятельствах, никак не связанных с нашими скверными институциями и традициями: тяжелых водонасыщенных грунтах, рекордном количестве «переходов через ноль» и отсутствии гранитного щебня практически на всей территории Среднерусской возвышенности.

Обращу внимание на один-единственный фактор: российский обыватель с удовольствием (во всяком случае без громких возражений) заплатил за все новые коммуникационные возможности. При этом он не только купил устройства личного пользования (компьютер, мобильник), но и продемонстрировал способность регулярно платить за трафик. Судя по цитированному мировому рейтингу, получилось совсем неплохо.

Развитию мобильной связи в России почему-то не помешала ни коррупция, ни дефекты институциональной среды, ни даже неблагоприятные погодно-климатические условия. При этом даже самые отвязные защитники прав и свобод потребителя не стали говорить, что, мол, инфраструктура сотовой связи должна быть сооружена за бюджетные деньги и что платежи за трафик незаконны, так как каждый обладатель мобильника является одновременно еще и налогоплательщиком.

В дорожной отрасли не происходит пока ничего похожего. Численность пользователей автомобильных дорог, то есть владельцев транспортных средств всех типов и назначений, растет в течение двух последних десятилетий устойчиво высокими темпами, в хорошей корреляции с ростом числа пользователей мобильной связи. Все автомобилисты азартно покупают «устройства личного пользования», находясь в полной уверенности, что за дорожный трафик они рассчитались сполна, купив «дорогой бензин» и полис ОСАГО и уплатив к тому же «непосильный транспортный налог». Любые общепринятые в мире формы road pricing – адекватные по ставке налоги в цене бензина, сборы на платных участках автомобильных дорог, парковочные тарифы и т.п. – воспринимаются автомобильной общественностью как покушение на конституционное право свободы передвижения и очередное залезание в карман российского автомобилиста.

У кого отнять, кому добавить

В прошлом году с принятым федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 68-ФЗ были возвращены дорожные фонды. Российские нормы в этом вопросе воспроизводят теперь правильные зарубежные аналоги: основным источником доходов фонда (во всяком случае на перспективу) принят акциз, заложенный в цену моторных топлив.

Правильность этой идеи нисколько не снимает остроту главной проблемы: ресурсы дорожной сети были и остаются благом, за которое не платят пользователи. Совокупные расходы из бюджетной системы на дорожное хозяйство примерно в 2,5 раза ниже ассигнований, потребных для предотвращения деградации сети и ее не быстрого, но хотя бы поступательного развития. Более того, нынешние, явно недостаточные, расходы на дороги только на 50% покрываются налогами, логически связанными с владением автомобилем и пользованием дорогами – акцизами на бензин и транспортным налогом. Эта ситуация ненормальна. Ни одно правительство в мире пока что не сумело и вряд ли сумеет построить дороги за счет налоговых источников общего покрытия, которыми оно обеспечивает расходы на оборону, безопасность, образование, здравоохранение и прочие бесспорные приоритеты.

В принципе, можно смириться со сложившимся положением вещей. Если не ждать и все-таки приступить к решению хотя бы самых неотложных дорожных проблем, необходимо увеличить расходы на эти цели до отметки порядка 3,0% от ВВП.

За счет чего это можно сделать? Традиционный лоббистский рецепт сводится к постатейному перераспределению бюджетных затрат: кому-то уменьшить, кому-то (дорожному хозяйству) добавить. Некоторое перераспределение в самом деле необходимо, но необходимых – измеряемых в процентах ВВП – сдвигов эта мера во всех случаях не обеспечит.

Больше контроля

Не менее традиционный народный рецепт еще проще: меньше воруйте, тогда денег на все хватит. Я бы не стал спорить даже с этой брутальной рекомендацией. Реализация действенных «мер доверия», направленных на улучшение репутации дорожного хозяйства как получателя инвестиций, дело категорически необходимое и по многим направлениям – реальное. В частности, можно пересмотреть нормы и регламенты проектно-сметного дела, ценообразования и государственной экспертизы в дорожном строительстве в соответствии с практикой стран – членов ОЭСР (американской, британской, немецкой…). При этом должна быть сформирована регулярно пополняемая база данных по ценам на дорожное строительство, позволяющая определять средние значения и доверительные интервалы расценок на отдельные виды работ, исчисленные по выборке сопоставимых объектов, по типу Internet-based Preliminary Highway Construction Cost Estimating Database (база данных по предварительной оценке стоимости прокладки трассы). Столь же необходимо освоить общераспространенные в зарубежной практике механизмы экспертного и гражданского контроля в сфере стратегических решений по сооружению крупных дорожно-мостовых объектов, а также технических решений, цен и качества дорожных работ.

Повторяю, что все это нужно и можно сделать. Только вот экономия составит не разы, а проценты. Потому что утверждение о возможности многократно снизить цены на дорожные работы в России, искоренив коррупцию, не сопровождается, увы, доскональным знанием предмета.

Не заплатишь – не проедешь

Наконец, еще один популярный круг идей – решение дорожных проблем за счет частных/иностранных инвестиций в платные дороги, использования механизмов государственно-частного партнерства, контрактов жизненного цикла и т.п. Но надо только понимать, что в самых оптимистических гипотезах речь идет о ежегодном привлечении инвестиций всего до 0,2% ВВП, а такая сумма – не решающая. Да и частными эти инвестиции можно назвать весьма условно: в основном это кредиты государственных (или окологосударственных) банков, выдаваемые концессионеру под те или иные государственные гарантии. Ничего здесь не поделаешь: иные деньги не могут и не хотят приходить в долгоиграющие инфраструктурные проекты.

Верный и, пожалуй, наиболее реалистичный тренд развития механизмов финансирования дорожной сети задает упомянутый выше закон о дорожных фондах. С ним появляется принципиальная возможность привести объемы финансирования в соответствие с реальными дорожными проблемами. Однако эта возможность станет явью не раньше, чем власть, экспертное сообщество и широкая автомобильная общественность не заучат старинный заокеанский лозунг: «Highway Users Must Pay their Way».

Практическое воплощение этого лозунга означало бы существенное и весьма болезненное повышение цены владения автомобилем, особенно в крупных городах. В частности, речь должна идти о значительном повышении акцизов в цене моторных топлив. Разумеется, проводить такие новации нужно поэтапно – по мере того, как рынок подрядных работ и рынки базовых дорожно-строительных материалов адаптируются к новым масштабам спроса и новым нормативам.

Наиболее явной и наиболее справедливой реализацией этого лозунга станет принятие долгосрочной программы перехода на схему «Pay-as-You-Go Tax», то есть к универсальному налогу за километр пробега, призванному заместить со временем виды фискальной нагрузки, связанной с использованием дорог и автомобилей.

Эта схема, введенная в Нидерландах с 2011 г. и заявленная к использованию в ряде стран – членов ОЭСР (Организации экономического сотрудничества и развития), предполагает, что этот налог будет взиматься по дифференцированным ставкам, зависящим от категории и местонахождения дороги, а также ряда характеристик автомобиля и его владельца. Размер платежа определяется по результатам обработки GPS-трека автомобиля; наличие необходимого для этой цели бортового оборудования становится обязательным.

В обозначенных пределах будет снят вопрос о «платных» и «бесплатных» дорогах: дороги станут различаться только своими покилометровыми тарифами. Отпадет необходимость в каких-либо особых решениях для регулирования доступа в городские центры и экологически уязвимые зоны: достаточно будет дифференцировать покилометровый тариф по территории города/региона. Станет возможным введение сколько угодно дробной дифференциации тарифов, как по характеристикам автомобиля (назначению, мощности, осевой нагрузке, габаритам, экологическому ущербу, применению альтернативных топлив), так и по категориям владельцев транспортных средств.

По мере роста масштабов применения системы ГЛОНАСС и улучшения ее эксплуатационных показателей аналогичный переход был бы, безусловно, целесообразен в России. Вероятно, такой переход произойдет еще не скоро; тем не менее его необходимость должна быть заявлена, а технологическая и нормативно-правовая подготовка должна быть начата уже в ближайшие годы.

*Free rider – халявщик, безбилетник. Фрирайдерство – недобросовестное экономическое поведение, основанное на скрытом переложении собственных платежных обязательств на других лиц или общество в целом.