Суть дела: Предварительный диагноз

Отечественная промышленность справилась с основными потрясениями кризиса, экономика вернулась к докризисным показателям, но пропускная способность дорог и портов оказалась одним из главных сдерживающих факторов дальнейшего развития. Это особенно критично для инфраструктуроемких сырьевых ресурсов. У грузоотправителей срываются контракты с зарубежными партнерами – товар произведен, а доставить его невозможно. Например, в декабре 2011 г. «Газпрому» не удалось вывезти 50 000 т конденсата, по этой причине пришлось сократить поставки газа в трубопровод, чего в компании не происходило уже много лет.

Немного статистики. По данным Минэкономразвития, общее число удовлетворенных РЖД заявок от крупных грузовладельцев снизилось с 85–90% до 60%.

Приумножение ВВП России – на 66% за восемь лет, с 2000 по 2008 г. (по понятным причинам опущена более поздняя динамика, но можно ожидать, что она вернется в тренд), – реальный и очень позитивный факт. Важное следствие – подъем грузооборота на 36% за те же восемь лет. Однако протяженность автодорог с твердым покрытием растет значительно медленнее, а протяженность железных дорог общего пользования за это время практически не увеличилась.

Пять болевых точек

О состоянии транспортной инфраструктуры навскидку можно судить, даже не обращаясь к серьезным исследованиям. Приведем несколько выдержек из СМИ: «Едва вернувшись на мировой рынок зерна, Россия столкнулась с традиционной проблемой – пробкой на Северо-Кавказской железной дороге» («Ведомости», август 2011 г.); «Президент РФ Дмитрий Медведев поручил вице-премьеру Сергею Иванову совместно с Минтрансом и РЖД в трехдневный срок решить проблему с вывозом угля, скопившегося на складах в Кузбассе» («Коммерсантъ», октябрь 2011 г.). Это иллюстрация того, как ограничения транспортной инфраструктуры становятся барьером на пути возросших грузопотоков, особенно это актуально на Дальнем Востоке, Северо-Западе и Черном море.

Нетрудно выделить ключевые проблемы инфраструктуры.

Первая – ограниченная пропускная способность.

Четверть автомагистралей федерального значения работает в режиме перегрузок, а для Москвы и Московской области эта цифра вдвое больше. По данным РЖД, протяженность «узких» мест сейчас достигает 7% от всей протяженности железнодорожных путей, а к 2015 г. прогнозируется увеличение до 15%.

Большая часть заторов будет происходить как раз в районе основных морских портов. Пропускная способность многих портов ограничена не перевалочной мощностью терминалов, а загруженностью подъездных путей.

Строительство новых подъездных путей – дорогостоящая инвестиция, которую владельцы портов не в состоянии осилить в одиночку, в то время как у РЖД на повестке дня множество других приоритетных проектов. Схожая ситуация – с углублением акваторий, где для привлечения судов класса Aframax (нефтяной танкер вместимостью от 80 000 до 120 000 dwt) и Post-Panamax (размер, не позволяющий пройти через Панамский канал) требуется минимальная глубина 14 м. Пример – Калининградский морской торговый порт: при глубине каналов 8–10 м он не в состоянии принять суда с осадкой более 9 м, в результате текущая загрузка порта ограничена всего 35%.

Второе узкое место – транспортная разрозненность. Отсутствие координации и синхронизации различных видов транспорта часто приводит к неэффективной конкуренции – например, между железнодорожными и автодорожными перевозками. По оценке The Boston Consulting Group, в России эффективное расстояние перевозок автотранспортом выросло до аномальных 1500–2000 км, хотя в Европе оно в среднем составляет 700–800 км. Многие грузоотправители предпочитают либо вынуждены использовать автотранспорт из-за неудовлетворительной скорости и качества железнодорожного сообщения.

Проблема транспортной разрозненности актуальна в свете развития интермодальных перевозок и создания крупных транспортно-перевалочных узлов – хабов, как те же Роттердам и Гамбург, которые объединяют портовую, железнодорожную и автодорожную инфраструктуру. Такие мегапроекты просто невозможны без координации действий владельцев, операторов и перевозчиков. Нельзя не упомянуть железные дороги, где за последние 20 лет произошел значительный рост порожнего пробега вагонов из-за несогласованных действий перевозчика и операторов.

Следующая проблема – дефицит финансирования на поддержание и развитие транспортной инфраструктуры. Ограниченная пропускная способность, трудности с вывозом готовой продукции – следствие хронического недофинансирования. Общий дефицит инвестиций в железнодорожную инфраструктуру до 2015 г. составит, по оценкам РЖД, до 400 млрд руб.

Россия ежегодно инвестирует в транспортную инфраструктуру примерно 2,2% ВВП. Это почти на треть меньше, чем тратят страны даже с уже развитой транспортной системой – США (3,0%) и Европа (2,9%), и почти в три раза (6,1% ВВП) меньше того, что вкладывает Китай, который строит транспортную сеть темпами, опережающими спрос на нее. Если сравнить уровень развития и потребность в инфраструктуре Китая и России, то получается, что наши затраты должны составлять примерно 2500 млрд руб. в год. При этом, скажем, выделенных по федеральной целевой программе в 2011 г. рекордных 644 млрд руб. может хватить только на 1⁄4 от потребностей. С учетом прогнозируемого Министерством финансов бюджетного дефицита в 2012–2014 гг. – порядка 1000 млрд руб. в год (примерно 1% от ВВП) – найти дополнительные 1800 млрд руб. можно будет только из внебюджетных источников, т.е. чтобы развиваться темпами, близкими к Китаю, на 1 руб. бюджетных средств необходимо привлекать 3 руб. внебюджетных.

Четвертая трудность – нехватка инженерно-строительных технологий и компетенций. Для развития и модернизации дорожной инфраструктуры нужны качественное проектирование и строительство, а также своевременное обслуживание дорожной сети. И если с проектированием сложностей нет, то со строительством и обслуживанием ситуация очень тяжелая.

По данным Росстата, в 2010 г. лишь 33,1% федеральных трасс соответствовали нормативам. Говоря о технологической стороне дорожного строительства, следует упомянуть две основные составляющие: непосредственно конструктив дорог (асфальтобетон и цементобетон) и разнообразные полимерные и прочие добавки, позволяющие увеличить сроки службы материала в 2–4 раза. В России почти не строится цементных дорог, которые в США составляют существенную долю скоростных магистралей вне городов.

Содержание дорог в России, особенно если речь идет о долгосрочной перспективе в 5–30 лет, стоит намного дороже, чем в мире. Причем разница составляет, по словам министра транспорта Игоря Левитина, до 30%. В 2010 г. на НИОКР в дорожном строительстве было потрачено 230 млн руб. – это десятые доли процента от общего объема финансирования дорожных работ. За рубежом расходы на разработку и внедрение новых технологий составляют около 2,5–3,5% дорожного бюджета страны.

И, наконец, в России нет условий для участия частного сектора в развитии транспортной инфраструктуры. По сравнению с другими странами российский бизнес в большей степени оторван от планирования, финансирования и управления транспортной инфраструктурой. По федеральному целевому плану соотношение фактических инвестиций казны к запланированным внебюджетным инвестициям в 2010 г. (включая средства госкомпаний и региональных образований) – примерно 1 к 1. А в США – 1 к 3, то есть на каждый $1 федеральных средств частный сектор (включая средства штатов) вкладывает в транспорт еще $3. В России же примеры успешного строительства объектов транспортной инфраструктуры совместно с предпринимателями единичны. Так, в концессионных проектах строительства транспортной инфраструктуры автодорог «Балтия», Москва – Санкт-Петербург и Москва – Минск к участию в конкурсе была допущена только одна компания. Из-за отсутствия конкуренции цена за 1 км дороги осталась на среднероссийском уровне, который, по экспертным оценкам, превышает цену за 1км в США в 4–6 раз.

Строительство железных дорог с привлечением частного капитала вообще практически отсутствует, за исключением проектов нефтегазовых компаний, которые могут позволить себе прокладывать новые железнодорожные пути, и то только за собственный счет. Например, это сделал «Газпром», чьи затраты на строительство 572 км железной дороги на Ямале, по словам председателя правления компании Алексея Миллера, составили 130 млрд руб.

Новые вызовы экономики

Сегмент услуг изменил экономику XX века и продолжает свое наступление, оказывая влияние на все отрасли. Увеличивается спрос на качественные услуги и в транспортно-логистической отрасли, включая доставку груза точно в срок, по принципу «от двери до двери», возможность доставки в любую точку планеты, развивается электронная торговля. В совокупности это дает импульс не только отрасли, но и экономике в целом, что приводит к увеличению нагрузки на автотранспорт и портовую инфраструктуру.

Происходит укрупнение транспортных средств. Стремление минимизировать затраты на тонну груза влечет увеличение мощности судов, вагонов и инфраструктуры. Ввод в эксплуатацию наливных танкеров, сухогрузов и контейнеровозов повышенной грузовместимости с осадкой 14 м и более приведет к необходимости углубления акваторий, чтобы сохранить конкурентоспособность российских морских портов. Использование 40-футовых контейнеров при перевозках спровоцирует необходимость обновлять железнодорожные пути – например, потребуется замена деревянных шпал бетонными и стальными для увеличения нагрузки на ось с нынешних 23,5 т

до 25 т. Вступление России в ВТО, объединение Белоруссии, Казахстана и России в единое экономическое пространство, а также возможное включение в него Киргизии, Абхазии, Украины и Армении, по предварительным прогнозам, приведет к росту грузооборота за счет снижения средних импортных пошлин с нынешних 10% в первый год до 7,8% и до 0%

в течение восьми лет. В качестве примера можно использовать соглашение о создании Североамериканской зоны свободной торговли (NAFTA) между Мексикой, США и Канадой, которое вступило в силу в 1994 г. По оценкам бюджетного комитета Конгресса США, вклад NAFTA в рост торговли между США и Мексикой в первый год составил около 2%, однако уже через семь лет, в 2001 г., – 11%.

Что выбрать

Развитие инфраструктуры может идти по трем моделям – опережающей, синхронной или догоняющей.

Опережающее развитие инфраструктуры предполагает, что она диктует точки роста для бизнеса. Государство обозначает приоритетные инфраструктурные направления и направляет туда большую часть финансирования. Роль же частного сектора ограничена. Такое распределение объясняется высокими рисками первоначальных инвестиций, они – не для частного капитала.

Яркие примеры опережающего развития нам предоставляют США середины прошлого века и современный Китай. В 1956 г. Конгресс США принял решение о создании разветвленной системы магистральных дорог протяженностью около

70 000 км. Строительство было завершено в 1975 г. и обошлось бюджету примерно в $60 млрд в ценах 1956 г. (около $500 млрд в ценах 2010 г.).

В Китае сейчас наблюдается еще больший рост транспортной инфраструктуры. За последние пять лет там ежегодно строилось порядка 1000 км новых железных дорог и около 100 000 км автодорог (включая дороги местного значения). Для сравнения: в России за то же время протяженность железных дорог не увеличилась, а ввод новых автодорог был в 10 раз ниже – примерно 10 000 км в год.

Синхронное развитие инфраструктуры – «балансирующий» вариант между двумя другими. Государство продолжает активно участвовать в управлении некоторыми видами инфраструктуры, но барьеры для частного капитала минимальны или отсутствуют. Это позволяет постепенно вовлекать частный сектор в развитие инфраструктуры там, где он эффективен, и не взваливать на него непомерную нагрузку там, где его сил не хватает.

За примером синхронного развития можно обратиться к опыту Германии. Она обладает развитой транспортной инфраструктурой и капиталоемким частным сектором, однако управление железнодорожной инфраструктурой, а также большую часть затрат, связанных с финансированием нового строительства, осуществляет государство через подконтрольную компанию – Deutsche Bahn. Предприниматели допущены во владение дорогами и портами, в управление железнодорожными перевозками.

При догоняющем развитии приоритетом в формировании инфраструктуры становится быстрая реакция на потребности бизнеса: нужно устранить инфраструктурные ограничения, сдерживающие его рост. Поскольку бизнес сам непосредственно в этом заинтересован, он берет на себя ведущую роль в планировании и финансировании строительства.

В США сейчас, когда страна достигла высокого уровня развития транспортной инфраструктуры, инвестиции федерального бюджета в ее строительство и модернизацию не так значительны. С 2012 по 2017 г., по прогнозам Минтранса США, транспортные инвестиции должны составить примерно $0,5 трлн, а Китай планирует направить сопоставимую сумму на развитие одних только железных дорог. При этом в США частный сектор взял на себя ведущую роль. В штате Вашингтон при участии девяти городов, владельцев портов, железных дорог и грузоотправителей был разработан проект FAST (Freight Action Strategy) с инвестициями порядка $1 млрд, и подавляющая часть вложений – от частного капитала.

В России ощущается острый дефицит строительства и модернизации инфраструктурных объектов на фоне выраженных потребностей предприятий в развитии. Это характерно для ситуации с догоняющей ролью инфраструктуры. Но есть существенная оговорка: такое положение сложилось в результате недофинансирования и не отражает реального баланса предложения и спроса на инфраструктуру.

Опережающая модель в России в ближайшее время неактуальна – у госкомпаний и правительства недостаточно средств, чтобы удовлетворить сегодняшние и будущие потребности в инфраструктуре. А для догоняющей или синхронной моделей не хватает сформированной базы инфраструктуры (как в тех же США) и развитого бизнеса, который мог бы, как, скажем, в Великобритании, взять ведущую роль в планировании и финансировании.

России нужно выработать смешанный подход. Это может быть развитие ограниченного числа приоритетных проектов опережающими темпами, а остальным объектам нужно обеспечить догоняющие темпы – за счет целевого финансирования.

Расставить приоритеты

Первый шаг, и его надо сделать в самое ближайшее время, – расставить приоритеты проектов, заложенных в ФЦП «Развитие транспортной системы России».

ФЦП состоит из 269 инвестиционных проектов. Количество проектов между шестью подпрограммами не сбалансировано – 29 проектов в подпрограмме «Железнодорожный транспорт» и 116 проектов в подпрограмме «Гражданская авиация». Уровень проектов сильно разнится. Например, проект «Комплексное развитие Новороссийского транспортного узла» (рассчитан на пять лет, совокупный размер инвестиций за этот период – 117 млрд руб.) просто несопоставим с проектом «Строительство лоцманского катера», под который выделяется 69 млн руб. на один год. Целесообразно сформировать сокращенный список из 10–15 макропроектов, сопоставимых по размеру и значимости, причем для каждого должен быть оценен объем финансирования и временной горизонт. Затем эти макропроекты должны быть ранжированы на основе трех-четырех ключевых критериев, например: очевидность целей проекта, ожидаемый возврат от инвестиций, экономический эффект в связанных отраслях, социальная значимость. И, наконец, следует сфокусировать государственное субсидирование на пяти-шести наиболее высоких по приоритету макропроектах. А для других проектов использовать работающие сегодня схемы с участием частного капитала.

Чем реалистичнее и прозрачнее будет подход к планированию и финансированию приоритетных макропроектов, тем лучше и для бизнеса, и для государства. Во-первых, легче привлечь частные инвестиции. Во-вторых, выше контроль над реализацией проектов. В-третьих, крупный бизнес может лучше понять и спланировать свои транспортно-логистические издержки – учесть, на какие государственные проекты можно рассчитывать в будущем, а какие вложения придется делать самостоятельно.

Чтобы составление листа приоритетных макропроектов было действительно прозрачным, необходима публичная площадка, на которой участники рынка могли бы вместе с предствителями власти обсуждать список и голосовать.

Пока независимой площадки по обсуждению вопросов инфраструктуры и транспортной инфраструктуры в частности в стране нет. А в Транспортной стратегии России до 2030 г. и отраслевой ФЦП до 2015 г. отсутствует описание критериев, по которым были выбраны проекты, поэтому не слишком понятно, какова вероятность осуществления того или иного из них.

В соответствии со стратегией развития транспортной отрасли до 2030 г. необходимые инвестиции в инфраструктуру составят около 170 трлн руб. По оценкам экспертов, государство сможет вкладывать не более трети этой суммы – понятно, что мало отобрать приоритетные проекты, дальше нужно искать способы привлекать средства.

Денежное обеспечение приоритетных проектов за счет облигационных займов госкомпаний негативно скажется на их финансовых показателях и не даст инвесторам нужной прозрачности. Вопрос финансирования особенно остро стоит в задачах развития железнодорожной сети. Законодательство не разрешает ни отчуждение, ни залог объектов большей части железнодорожной инфраструктуры, поэтому набор возможных инвестиционных решений значительно сужается по сравнению с проектами автодорожной или портовой инфраструктуры.

Рынку требуется новый набор инвестиционных инструментов, как с государственными гарантиями (обеспечение долговых обязательств, налоговых льгот по займам под строительство инфраструктуры, доходности инвестированного капитала – RAB), так и основанных на привлечении внешних инвестиций (государственно-частное партнерство, проектные облигации). Также не стоит забывать, что, помимо снижения долговой нагрузки на бюджет, участие частного капитала значительно улучшает качество управления проектами, их реализацию в срок и сообразно бюджету.