Железная дорога: Нужна новая формула регулирования

Стратегия развития РЖД до 2030 г. предполагает колоссальные инвестиции в поддержание и развитие железнодорожной инфраструктуры – объем необходимых вложений оценивается в $20–25 млрд ежегодно. Понятно, что найти такие средства сложно, и также понятно, что железнодорожная сеть страны значительно изношена и ее модернизация – не тот вопрос, который можно отложить до лучших времен. Анализ BCG показывает, что ключевая задача сегодня – нахождение правильной формулы государственного регулирования отрасли (баланс между прямым субсидированием государства развития инфраструктуры и/или тарифным регулированием) наряду с привлечением частного капитала в отдельные ее сегменты. От наличия такого баланса в конечном счете зависит решение всех остальных вопросов.

Приоритеты

Первая задача в любой реформе – правильно расставить приоритеты. С точки зрения направлений инвестирования необходимо разделить все планируемые мероприятия по модернизации железнодорожных сетей на поддержание инфраструктуры и ее развитие (рост). Понимание такого разделения очень важно для успеха привлечения частного капитала в отрасль. Так, при проведении IPO инвесторов будет интересовать минимально возможный объем инвестиций, необходимый для поддержания уже имеющейся инфраструктуры, в то время как внимание частно-государственных партнерств будет сосредоточено на ее развитии. Однако предметом основных усилий в ближайшие годы должно стать поддержание существующей инфраструктуры и расширение узких мест. В этом случае мы сможем удержать потребности в инвестициях на более доступном уровне и получим существенный эффект в виде роста надежности железнодорожных сетей, увеличения их пропускной способности и значительной экономии средств за счет снижения числа внеплановых ремонтов и других действий по устранению форс-мажорных ситуаций.

Если говорить о географии инвестиций, приоритетными направлениями являются Дальний Восток и крупные железнодорожные узлы и ветки европейской части России, например Москва, Нижний Новгород, Санкт-Петербург. В последние годы география перевозок изменилась, и интенсивность грузопотоков, ориентированных на Азию и Китай, заметно возросла. Инфраструктура этих регионов испытывает максимальную нагрузку и обладает максимальным числом узких мест. Необходимы не только собственные усилия РЖД по развитию ее инфраструктуры, но и активное развитие подъездных путей и терминальных мощностей в портах. Решение задачи эффективных грузоперевозок – это решение задачи роста не только отрасли, но и экономики страны в целом.

Европейская модель

Даже если ограничиться несколькими приоритетными направлениями, необходимый объем инвестиций останется внушительным. Если рассчитывать в основном на государственное финансирование, нагрузка на государство будет чрезмерной. Следовательно, определение оптимальной степени и форм участия государства в развитии отрасли – вопрос срочный.

Мировая практика показывает, что есть разные пути поддержания и развития инфраструктуры при активной позиции государства. Так, в США и Канаде государство определяет монопольный статус оператора железных дорог в пределах определенной географии, давая ему возможность самому устанавливать цену за перевозку и получать достойный возврат на инвестиции. Контроль за ценообразованием осуществляет антимонопольный комитет, который устанавливает предельные значения цены за перевозку, но не более 300% от переменных затрат. В странах Европы и Азии применяются принципы тарифного ценообразования на инфраструктуру. Дефицит финансирования покрывается за счет прямого госсубсидирования.

Россия идет по второму пути, который можно назвать европейской моделью управления отраслью. Ключевой вопрос – поиск эффективного соотношения между тарифным регулированием и прямым субсидированием инфраструктуры. Государство может инвестировать в инфраструктуру – за счет эмиссии денег на покупку инфраструктурных облигаций и увеличения госдолга. И для того чтобы облегчить это бремя, необходимо выработать новую систему тарифообразования.

Эластичность спроса и тарифы

Такая система даст возможность индексирования тарифов в зависимости от эластичности спроса грузообразующих отраслей с четырьмя основными видами грузов (это уголь, нефть, руда, стройматериалы) и другими (это лес, зерно, минеральные удобрения, металлургическая продукция и сырье). Эластичность спроса на грузоперевозки зависит как от платежеспособности отрасли, так и от возможности переключения грузопотоков на другие виды транспорта. Возможность перехода зависит от типа груза и расстояния перевозки. Так, сталь и удобрения позволяют это сделать, а уголь – нет. Если расстояние превышает 500 км, переход исключен, так как на больших расстояниях автотранспорт неэффективен. Чем больше эластичность спроса, тем меньше можно индексировать тариф.

Необходимо оценить платежеспособность отраслей, среднюю прибыльность их бизнеса в сравнении с международными аналогами, возможности перехода на другие виды транспорта – и по результатам такой оценки индексировать и регулировать тарифы. Сейчас в силу ряда причин благоприятное время для анализа эластичности спроса и профессионального обсуждения новой системы тарифообразования.

Сложности софинансирования

Прежде чем государство определит необходимый размер целевого субсидирования инфраструктуры, нужно оценить потенциал РЖД для ее финансирования за счет повышения операционной эффективности, продажи дочерних компаний и привлечения заемных средств. Обязательства РЖД и государства могут быть оформлены в виде «сетевого контракта». Государство может дать гарантии финансирования инфраструктуры в объеме, обозначенном в «сетевом контракте». Это позволит сделать равными условия конкуренции с автомобильным транспортом.

Более сложный вопрос – софинансирование государством и бизнесом крупных инфраструктурных проектов, которое сегодня затруднено законодательными барьерами. Выход заключается в сегментации отрасли. Необходимо отделить реальные стратегические объекты – важные для госбезопасности и закрытые для участия частного капитала – от тех, где такое участие возможно. Это большая и кропотливая, но необходимая работа, поскольку она позволит привлечь частных инвесторов и, таким образом, снизить финансовую нагрузку на государство и РЖД.

Реформа в действии

Определенные шаги по допуску частного бизнеса в отрасль уже были сделаны. В ходе реформы РЖД было разрешено участие частного капитала в развитии подвижного состава, и сегодня 50% парка уже находится в частной собственности. РЖД вывела собственный парк в дочерние общества, создав единые принципы конкуренции с частными перевозчиками. Но лишь после решения вопроса регулирования отрасли и роли государства в этом процессе (субсидии, тарифы, равные условия конкуренции) можно говорить о подготовке IPO РЖД.