Михаил Мишустин: "Мы сервисная компания, которая надзирает за соблюдением налоговых законов"

Спустя шесть лет после увольнения из налоговых органов Михаил Мишустин вернулся в ФНС в ранге руководителя. По мнению Мишустина, развитие ведомства в его отсутствие шло по правильному пути – количество выездных проверок сократилось, а их эффективность выросла. В первом после назначения интервью руководитель ФНС обещает минимизировать живое общение инспекторов и налогоплательщиков, а оставшуюся часть работы перевести из чиновничьих кабинетов в виртуальную плоскость.

– Михаил Владимирович, про вас можно сказать, что вы старый новый человек в ФНС. Что изменилось в ведомстве за последние шесть лет с момента вашего ухода?

– Я хочу напомнить, что в 2000-х гг. началась модернизация всей налоговой системы: законодательства, организационной структуры, технологических процессов. Мы начали присваивать налогоплательщикам ИНН, за три года – 140 млн номеров, создали Единый государственный реестр налогоплательщиков (ЕГРН).

Был организован электронный обмен данными, создана методология автоматизированной системы отбора объектов для выездной проверки, система предоставления консультационных услуг с использованием телефонии и интернета. Появилась разветвленная информационно-телекоммуникационная инфраструктура. Были определены понятие и критерии крупнейшего налогоплательщика, созданы специализированные инспекции. Забрали в налоговую функции регистрирующих органов, а их было 4500.

Что изменилось за эти шесть лет. За указанный период шел дальнейший рост технической оснащенности налоговых органов, созданы обособленные подразделения налогового аудита. При этом были пересмотрены принципы подхода к контрольной работе и осуществлен переход к проведению контрольных мероприятий на основе анализа финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика. Служба ушла от 100%-ного охвата налогоплательщиков проверками. Теперь мы идем только к тем налогоплательщикам, у которых предполагаем найти нарушения налогового законодательства. Количество выездных проверок с 2005 г. снизилось в 2,5 раза, а их эффективность возросла в 4,3 раза. Эта тенденция продолжается: за девять месяцев этого года количество проверок снизилось на 10%, а эффективность одной проверки выросла на 20%.

– Есть два взгляда на природу налоговой службы. Одни эксперты считают, что она должна быть сервисной службой, т. е. помогать правильно уплачивать налоги. Другие видят ее скорее налоговой полицией, задача которой – максимально наполнить бюджет. Какая точка зрения вам ближе?

– Общение с налоговой службой не должно вызывать у налогоплательщиков неприятных ощущений, разве что у недобросовестных. Иногда, приходя в инспекцию, люди сталкиваются с невежливым обращением, я категорически против этого. Надеюсь, наши коллеги услышат и поймут: мы работаем для граждан. Мы – сервисная компания, которая осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства. И механизм этой услуги должен быть максимально комфортным.

Я убежденный сторонник такого подхода. Если процедура неудобна, это наша проблема в первую очередь, а не налогоплательщиков.

– Но подавляющее большинство инспекторов, да и их начальники, воспринимают свою задачу совсем по-другому: собрать как можно больше налогов. Им спускают планы по сбору, устанавливают минимальные суммы, которые нужно доначислить по одной проверке. Об этом рассказывают и предприниматели, и юристы, и сами налоговики.

– Плана нет, его не существует, никаких минимальных сумм по проверке тоже. Есть закон о федеральном бюджете, есть планирование налоговых сборов, которое зависит от макропрогноза Минэкономразвития. Есть общий уровень налоговой нагрузки в той или иной отрасли, мы его регулярно анализируем. Если наблюдаются резкие изменения, начинаем анализировать более детально – отрасль, отдельные регионы, организации. При возникновении подозрений анализируем отчетность, сигналы других контролирующих органов.

Когда налогоплательщик не согласен с доначислениями, есть цивилизованный способ оспорить предъявленные претензии – сначала путем досудебного урегулирования, а потом и в суде. Так работают налоговые администрации во многих странах мира.

Вместе с тем служба проводит анализ эффективности деятельности нижестоящих налоговых органов, качества налогового администрирования, в том числе налогового контроля. Не надо думать, что есть какой-то примитивный план. Неправда это.

– Неужели и предприниматели никогда не жаловались вам, что инспектора приходят на проверку с заранее установленной минимальной суммой доначислений?

– Нет, не жалуются – вы хотите, чтобы я сказал то, о чем не знаю. Всегда есть различие во взглядах. Вы можете трактовать приход инспектора как желание начислить, а мы – как исполнение его функции.

И потом, это отражалось бы на общей статистике, а у нас по цифрам одна из самых либеральных налоговых систем с точки зрения нагрузки. По налогам, которые администрирует ФНС, в 2008 г. было 24% ВВП, в 2009 г. – 21%. Для сравнения: в США – 27%, в Англии и Германии – 36%, в Швеции – 47%. В нефтяном секторе нагрузка, конечно, выше за счет налога на добычу полезных ископаемых.

– Но вот у Минэкономразвития данные другие. Например, общая налоговая нагрузка, включая таможенные пошлины, в 2009 г. – 30,7%.

– Конечно, я говорил только о налогах, администрируемых ФНС, сюда не входят те же пошлины. Но даже цифры Минэкономразвития показывают, что нагрузка меньше, чем в Англии, Германии и тем более в Швеции.

– Вы говорите, что ФНС должна быть сервисной службой. Как же с таким подходом сочетается существование зарплатных комиссий, комиссий по прибыли, куда вызывают «подозрительных» налогоплательщиков? Собираетесь отказываться от комиссий?

– Задача комиссий – в неформальном выяснении причин убыточности компании или низких зарплат. Потому что, с одной стороны, у инспекции есть декларация налогоплательщика, с другой – иные источники [информации], позволяющие оценить положение дел. Задача комиссии – диалог, я не вижу в этом ничего плохого. Если зарплаты в компании ниже среднеотраслевых, имеем право задать вопрос. Это нормальный метод, во многих странах так работают. Я не понимаю, почему у нас все этого так пугаются.

Вообще, у нас либерализация в основном направлена в сторону бизнеса. При этом говорят, что мы всегда хотим доначислить побольше, но забывают о многочисленных схемах ухода от налогов – и чем либеральнее законодательство, тем легче их использовать.

– Вы предлагаете менять законодательство, ужесточить администрирование?

– ФНС не субъект законодательной инициативы, мы можем лишь направлять предложения в Минфин.

В последнее время законодательство шло навстречу налогоплательщикам, но иногда его стоит и в пользу налоговых органов корректировать. Есть вопросы по закону о государственной регистрации юридических лиц. Например, вы за пять дней можете зарегистрировать фирму, но при этом надо установить ответственность за ложные сведения. Только прошу не воспринимать это как закошмаривание бизнеса.

В любом случае прежде чем предложить что-то, надо анализ провести. Это вопрос следующего года.

– Что происходит со схемами уклонения от налогов? Какие видите тренды, каких схем становится больше, какие новые методы борьбы?

– Для начала нужно разобраться, что такое схема. Есть легальные методы оптимизации, ведь никто не хочет платить лишние налоги. А есть нелегальные, вот по ним наибольшие проблемы – как и прежде, с НДС, налогом на прибыль. Мы продумываем решения по ним. Например, еще в 2008 г. Минфин поставил вопрос о системе регистрации лиц в качестве плательщиков НДС, сейчас ждем от него решения. Другое направление – перевод счетов-фактур в электронный вид, превращение их в документы строгой отчетности.

– А как оценивается эффективность налоговых органов, от чего зависят премии сотрудников?

– Наверное, многие считают, что основным критерием оценки деятельности ФНС должно быть выполнение показателей по сбору доходов. Это не так.

С 2002 г. существует система критериев оценки налоговых органов. С 2007 г. она утверждена правительством. Среди критериев – собираемость, снижение задолженности, результаты рассмотрения судебных споров, увеличение доли налогоплательщиков, которые удовлетворительно оценивают работу налоговых органов, используют интернет-каналы для передачи нам информации.

Теперь о деньгах. Среднемесячное денежное содержание – 20 000–25 000 руб. Есть социальные льготы. Премирование осуществляется в соответствии с постановлением правительства. Мы разработали систему из 24 показателей, по которым оценивается эффективность территориальных органов. Был разработан порядок распределения премий, который предусматривает балльную систему оценок показателей, учитывает прожиточный минимум в регионе, объем собираемых в регионе налогов.

Я считаю, что у нас достаточно высокий уровень оплаты труда для госслужбы, особенно в регионах.

– Однако стоимость принимаемых налоговиками решений очень высока. Как вы боретесь с коррупцией?

– Мы крупнейшая по числу госслужащих служба. Случаи коррупции есть. Проблема актуальна. Бывает, например, что по проверке специально собирается слабая доказательная база, а потом дела проигрываются в суде.

Есть Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции, закрепленные указом президента. Мы исполняем эти указания, ведем работу вместе с МВД и ФСБ, ряд сотрудников были задержаны. У нас работает служба внутреннего аудита.

Самое главное – искоренить вообще возможность коррупции, чтобы контакт сотрудника с налогоплательщиком был минимален. Поэтому электронные сервисы гораздо важнее, чем отдельные кампании по ловле коррупционеров.

– Как это сделать по выездной проверке?

– Элементарно. Необходимо иметь удаленный доступ к электронной базе данных о хозяйственных операциях налогоплательщика и проанализировать их в рамках налогового законодательства.

– Наиболее известным коррупционным скандалом стало дело фирм, принадлежавших когда-то Hermitage Capital. Московские инспекции вернули им 5,4 млрд руб. налога на прибыль, решение было принято за один день после дистанционной проверки. Ни один юрист или сотрудник налоговых органов не мог объяснить «Ведомостям», как такое возможно. Тем не менее ФНС устраняется от комментариев по этому делу. Можете пояснить, к чему привела проверка ФНС этих инспекций?

– Я не могу комментировать конкретные дела.

– Налогоплательщики и сотрудники налоговых органов рассказывают, что в системе возмещения НДС есть негласная процедура контроля: суммы от 10 млн руб. инспекции согласовывают с управлением, от 50 млн до 100 млн (по разным данным) – с ФНС, а миллиардные суммы, уверены в компаниях, нельзя возместить без санкции Минфина и казначейства. Такая система действительно существует или это миф?

– Это не так. Мы не ставим такие задачи перед сотрудниками, налоговый орган самостоятельно принимает решение. Но контроль за соблюдением обоснованности принятия решений – это один из участков работы ФНС.

– В этом году стал возможен ускоренный порядок возмещения НДС. Как много компаний он заинтересовал, сколько смогли воспользоваться механизмом без банковской гарантии?

– С I квартала, когда стал возможен заявительный порядок возмещения НДС, им воспользовалось более 300 налогоплательщиков. Большинство – 85% – представили банковские гарантии. По новым правилам возвращено уже свыше 160 млрд руб. Это примерно 20% от всего объема возмещений налога.

– Правительство поручило ФНС помочь в следующем году внебюджетным фондам со сбором страховых взносов. Чем собираетесь помочь?

– Подписали с Пенсионным фондом приказ о создании рабочей группы, в ближайшее время заслушаем результаты ее работы, тогда и примем решение, как будем взаимодействовать.

– Чем ближе повышение ставки страховых взносов до 34%, тем больше критики этой реформы. Недавно замминистра финансов Сергей Шаталов заявил, что нужно еще раз подумать, не стоит ли откатить решение назад. А как вы считаете?

– Мы лишь исполняем принятые законы.

– Какие новые интернет-сервисы ФНС собирается вводить?

– Я пришел в налоговую службу именно с задачей создавать электронные сервисы. Сейчас портал ФНС России ежемесячно посещают более 8 млн пользователей – первое место среди федеральных органов исполнительной власти.

ФНС первым из органов госвласти начала взаимодействовать с бизнесом по электронным каналам. Сейчас 60% юрлиц и 53% индивидуальных предпринимателей сдают отчетность в электронном виде. Мы можем получить мгновенно информацию из любой точки страны. С этого года благодаря поправкам в НК мы можем получать и направлять в электронном виде не только декларации, но и любые документы – требования, уведомления, сведения о первичных документах, есть возможность выставления счетов-фактур в электронном виде, а это огромный массив информации – в год выставляется 15 млрд счетов-фактур.

А это как раз и есть обезличенное общение. Мы уходим в электронную среду обработки информации.

У нас на сайте есть «Личный кабинет», где можно узнать про свою задолженность по налогам. И здесь очень важно, чтобы данные были достоверными, чтоб не переврать, не дай бог. Сейчас мы тестируем «Личный кабинет – 2»: предоставление информации не только о задолженности, но и о начисленных и уплаченных налогах, пенях и штрафах. Он будет внедрен в промышленную эксплуатацию в ближайшие месяцы.

Мы занимаемся онлайн-платежами, в том числе с мобильного телефона. Совместно со Сбербанком запущена биллинговая технология по платежам физлиц, которая предусматривает электронный обмен между налоговыми органами и банком.

Но есть проблема: взимать комиссию за уплату налогов нельзя, а компании не хотят работать бесплатно. Нужно законодательно проработать этот вопрос.

Вообще, будущее за онлайн-технологиями. Представьте, вы пришли со своим идентификатором через портал госуслуг, у вас должна быть возможность зайти в «личный кабинет», узнать задолженность, заплатить налог с мобильного телефона, путем электронного перевода, с кредитки.

При этом хочу сказать, что мы очень надежно защищаем данные. Это неправда, что можно на рынке купить базы данных ФНС, их там нет.

– Одно время региональные управления публиковали данные о компаниях, имеющих налоговую задолженность. В списках оказывались и крупные компании. Вы поддерживаете такую практику?

– Сведения о задолженности не налоговая тайна. И мы будем продолжать такую практику. Для самого бизнеса важно получить информацию о партнере. На нашем сайте есть доступ к ЕГРЮЛ, и можно посмотреть, убедиться, что компания-контрагент существует, проверить, не зарегистрирована ли она по адресу массовой регистрации, не является ли злостным неплательщиком, т. е. уклонистом. То есть провести проверку.

– А как вы относитесь к публикации налоговой службой критериев самостоятельной оценки рисков проведения налоговой проверки?

– Я считаю, что такие критерии должны быть публичными. Конечно, есть внутренние методы работы, например по камеральным проверкам. Но скрывать методы администрирования не нужно, в их раскрытии и заключается сервисная функция службы. Ведь это позволяет снизить число контактов налогоплательщика с инспектором. Мы даем понять, что идем на проверку, только если что-то не так. Если компания готова добросовестно все уплатить, если хочет минимизировать общение с инспекцией, мы должны ей показать наши оценки нагрузки в отрасли, дать другие удаленные сервисы.

– Правительство приняло решение о сокращении госаппарата на 20% за три года. У вас есть план оптимизации численности службы?

– Мы будем проводить эту работу. На сегодняшний день штатная численность службы – порядка 170 000 человек. Мы не собираемся делать резких шагов, будем анализировать структуру. В следующем году планируем снизить число сотрудников на 5%.

– Самая громкая налоговая премьера ближайших лет – единый налог на недвижимость. Государство рассчитывает на серьезный рост поступлений в местные бюджеты, ФНС какие-то оценки уже провела?

– Сама реформа пока коснется земельного налога и налога на имущество физлиц. Оценить эффект сейчас невозможно, все будет зависеть от ставок. Но о потенциале свидетельствует динамика роста сборов земельного налога. К 2006 г. в Роснедвижимости – на эту работу ушло два года – завершили кадастровую оценку земель, она получилась близкой к рыночной. И если в 2005 г. ФНС собрала 47 млрд руб. этого налога, то в 2009 г. – уже 95 млрд руб. Важно не только то, что сборы выросли вдвое, это еще и не зависящий от цены на нефть налог. Мы провели расчеты (см. таблицу) зависимости всех налогов от цены на нефть – ну практически полная корреляция, через квартал все налоги, кроме имущественных, следуют за ней. А имущественные налоги стабильно росли и в кризис, когда цена нефти опустилась до критической отметки.

С налогом на имущество физлиц тоже интересная ситуация. Владельцы старых домов из-за особенностей оценки БТИ налог могут почти не замечать, а вот в новых платят гораздо больше. По регионам нагрузка, например, по имущественному налогу на физлиц в расчете на одного налогоплательщика отличается более чем в 120 раз: от 3 руб. в Ингушетии до 352 руб. в Санкт-Петербурге. Самое интересное, что в Москве, где сконцентрирована самая дорогая недвижимость, это 208 руб. – на 20% ниже, чем в Ярославской области. Эти цифры говорят о несопоставимости налоговой базы по имуществу физлиц в регионах и неиспользовании потенциала налога.

– Вы будете делать какие-то предложения по ставке налога?

– Это не наша задача. На мой взгляд, если проводить оценку по рыночной стоимости, то ставки должны быть снижены. Лучше справедливая оценка и небольшая ставка, чем большая ставка с несправедливой оценкой. Причем необходимо думать и о предоставлении льгот. Я их сторонник – для пенсионеров, ветеранов, это не те деньги, которые надо собирать. Задача решается через предоставление адресных льгот.

– Какие трудности видите с администрированием налога?

– Сложности будут в организации процесса. Необходимо большое количество профессиональных оценщиков, прежде всего в регионах, потом – обобщение информации. Ведь в реестре прав информация распределена по собственникам, у кого какое имущество зарегистрировано, а в кадастре, наоборот, объекты недвижимости с висящими над ними правами. А нужен единый классификатор – чтобы к объекту налогообложения был привязан адрес проживания его владельца. Иначе мы не сможем правильно рассылать уведомления об уплате налога, получится как с транспортным налогом, когда мы вовремя не получаем информацию об изменении адреса собственника.

– Собирать единый налог на недвижимость будет достаточно трудно, планируете предлагать какие-то специальные механизмы?

– Все дело в создании качественной электронной базы по налогу, а этому должна предшествовать качественная оценка. Когда такая база появится, можно с высокой точностью оценить сборы, а значит, и эффективность работы ФНС. В ряде стран, где качественная база создана, функция по сбору этого налога передается муниципалитетам или даже специально отобранным компаниям. У нас тоже со временем можно делегировать эту функцию местным властям, которые больше всего заинтересованы в налоге, а ФНС будет лишь координировать процесс. Правда, пока это размышления на уровне идеи.

– Как вы оцениваете взаимодействие с фискальными органами других стран, в первую очередь из числа налоговых гаваней?

– У нас такая фобия – офшоры. На самом деле, если компания использует офшорную схему и платит налоги, в этом нет ничего страшного, это нормальный способ ведения бизнеса. Другое дело – когда скрывают налоги. Обмен информацией идет достаточно качественно.

У нас нет соглашений об избежании двойного налогообложения с офшорами. Наиболее активными партнерами в части обмена информацией являются страны СНГ, Германия, Великобритания, США, Литва, Польша, Финляндия, Франция, Чехия, Нидерланды и некоторые другие. С ними обмен информацией идет на регулярной основе и в приемлемые сроки.

– Поможет ли новое соглашение с Кипром?

– В последний год Кипр достаточно оперативно раскрывает сведения о зарегистрированных на острове компаниях и направляет их в ФНС.

В ходе визита президента на Кипр 7 октября минфины двух стран подписали протокол о внесении изменений в соглашение об избежании двойного налогообложения. Принципиально новой является статья «Обмен информацией», которая полностью соответствует статье Модельной конвенции ОЭСР об избежании двойного налогообложения. Она расширяет возможности фискальных органов в получении информации о налогах, не позволяет сторонам отказывать в предоставлении информации только лишь на том основании, что ею располагает банк, иной финансовый институт, номинальное лицо, агент или доверительный управляющий, или потому, что она касается чьих-то имущественных интересов.

– ФНС говорит об эффективности досудебной процедуры рассмотрения споров. Но у бизнеса другое впечатление. Предпринимателей часто даже не зовут на рассмотрение их жалоб в инспекцию, рассматривают их те же сотрудники, что и претензии предъявляли.

– Надо разбирать конкретно каждый случай. Руководителям терриориальных органов приказано лично курировать подразделения по апелляционной работе. Поэтому подача жалобы – это возможность достучаться до руководителя.

Мы плотно начали заниматься вопросом досудебного аудита, ведем консультации с Минфином, как его лучше выстроить, ориентируемся на практику стран, где до суда доходят единицы налоговых споров.

В 2005–2006 гг. количество налоговых споров, перешагнув критический предел, перегрузило судебную систему. Когда заработало обязательное апелляционное обжалование, то снизилось количество споров в арбитражных судах.

– Так все-таки апелляционная жалоба должна рассматриваться с участием компании или нет?

– До недавнего времени отсутствовала единообразная судебная практика по этому вопросу, и 21 сентября текущего года ВАС выпустил постановление, которое определило, что в Налоговом кодексе отсутствует требование об обязательном привлечении налогоплательщика к участию в процедуре рассмотрения вышестоящим налоговым органом его жалобы.