Антикоррупционная экспертиза: Шанс на очищение
Госдума единодушно одобрила в первом чтении законопроект «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Идет его подготовка ко второму чтению.
В экспертном сообществе принятие такого закона связывали с возможностью принципиального очищения российского законодательства от накопившихся правовых предпосылок коррупции. Правительство еще в марте утвердило подготовленные при активном участии Центра стратегических разработок, более пяти лет занимающегося внедрением антикоррупционной экспертизы, методику и правила экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов. Но правительство установило требования к экспертизе только проектов правовых актов. Кроме того, эти решения касаются актов только федеральных органов исполнительной власти. Они не имеют силы для законодателей, прокуратуры. Для органов власти субъектов РФ они имеют рекомендательный характер. На органы местного самоуправления они не распространяются.
Опыт внедрения антикоррупционной экспертизы показывает, что даже те органы власти, которые берут ее на вооружение, стремятся минимизировать свои усилия и, соответственно, решаемые задачи. Чтобы антикоррупционная экспертиза заработала в полную силу, нужны единые для всех требования к такой экспертизе.
Законопроект устанавливает единые требования только в первом приближении. Обязательность проведения экспертизы декларируется как принцип, но не подкрепляется конкретными нормами. Обязательна ли экспертиза действующих актов, вообще не ясно.
Предусматривается, что антикоррупционная экспертиза проводится согласно методике, определенной правительством. Если речь идет об уже утвержденной правительством методике, то она достаточно полна, но какое значение она будет иметь для законодателей, органов местного самоуправления? И почему не отразить ее требования прямо в законе?
Предлагаю доработать и другие нормы законопроекта. Во-первых, в уточнении нуждается предмет антикоррупционной экспертизы – определение и состав подлежащих выявлению и устранению правовых предпосылок коррупции. Из 22 известных типичных коррупционных факторов (из них 17 указаны в правительственной версии методики) в законопроекте осталось три. Получается, что остальные предотвращать, выявлять и устранять не надо. Хотя никто не подвергает сомнению то, что они способствуют коррупции.
Во-вторых, ни слова не сказано о системности антикоррупционной экспертизы. То есть о том, что каждый нормативный правовой акт (или его проект) должен проверяться на наличие всех известных типичных и иных коррупционных факторов. Нынешний законопроект при проведении антикоррупционной экспертизы позволяет ограничиться выделением какого-либо одного фактора и рапортовать о проведении экспертизы, не заботясь об оставшихся. Неизбежна избирательность в проведении антикоррупционной экспертизы: что-то можно заметить, а на что-то закрыть глаза. Такая норма сама является коррупциогенной. Вряд ли она уместна в законе, призванном ликвидировать коррупциогенность российского законодательства.
В-третьих, заключениям по результатам антикоррупционной экспертизы придается лишь рекомендательный характер. Причем это относится не только к независимой экспертизе, но и к той, что проводят органы власти. Какой тогда в ней смысл? Это отступление даже от относительно мягких требований по учету результатов антикоррупционной экспертизы, установленных в упомянутых постановлениях правительства.
В-четвертых, по сравнению с этими постановлениями исчезла возможность проверки результатов экспертизы. Проверяемость результатов достигается за счет единообразного изложения выявленных коррупционных факторов. Законопроектом это не предусматривается. Следовательно, заключения будут составляться произвольно. Проверить их полноту и достоверность будет невозможно даже при желании.
В-пятых, законопроект почему-то не устанавливает прямой обязанности (и ответственности) органов и должностных лиц, разрабатывающих и принимающих нормативные правовые акты, за предотвращение появления в их текстах коррупционных факторов. Возможно, предполагается, что на все сотни тысяч документов хватит сотрудников Минюста и Генпрокуратуры? А для них это станет работой на долгие годы? Но смысл антикоррупционной экспертизы в том, чтобы приучить разработчиков правовых актов предотвращать появление коррупционных факторов.
В-шестых, законопроект снизил и возможности независимой антикоррупционной экспертизы. Не предусмотрена обязательная публикация проектов правовых актов. А обязательность рассмотрения ее заключений не конкретизирована. Должна ли высказываться позиция по каждому выявленному в ее ходе коррупционному фактору? Если нет (а законопроект этого не требует), то всегда можно ограничиться общей отпиской «рассмотрено». Более того, предусматривается рассмотрение заключения независимой антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов в течение 30 дней! То есть после того, как документы уже будут приняты?
Наконец, главное. Законопроект не отвечает на вопрос, могут ли приниматься нормативные правовые акты, содержащие выявленные коррупционные факторы. Если да, то в экспертизе мало смысла.
Не отвечает законопроект и на смежный вопрос – как скоро будут очищены от коррупционных факторов ранее принятые законы и документы? Как долго они будут поддерживать высокий уровень коррупции?
Закон будет полезен, если с его принятием уже не смогут приниматься акты, содержащие выявленные и не вызывающие сомнений коррупционные факторы. Если с его принятием в определенном порядке и в обозримые сроки будут устранены типичные коррупционные факторы из уже действующих НПА.
Пакет поправок, решающих эти задачи, предложен рядом депутатов Госдумы. Будет ли он учтен? От этого зависит, будет ли использован шанс очищения российского законодательства от правовых корней коррупции.