Пенсионная реформа: Новые решения

В предыдущей статье (см. «Ведомости» № 105 от 10.06.2009) мы говорили о вызовах, стоящих перед российской пенсионной системой, и критически рассматривали предложения Минздравсоцразвития по передаче администрирования новой системы страховых взносов от Федеральной налоговой службы Пенсионному фонду. Теперь рассмотрим альтернативные пути решения проблем пенсионной системы. Еще раз оговоримся, что мы имеем дело с фундаментальной проблемой, требующей нестандартных решений.

В краткосрочной перспективе – до начала фазы устойчивого подъема экономики – предлагается ограничиться умеренной индексацией шкалы ЕСН, не увеличивающей налоговую нагрузку на рынок труда в 2010–2011 гг. И сосредоточиться на наиболее важном направлении. Приоритетом в сфере пенсионного обеспечения в ближайшие годы является ликвидация бедности среди пенсионеров, т. е. доведение уровня базовой части пенсии до прожиточного минимума пенсионера. Достижение данной цели потребует значительных финансовых ресурсов (около 0,43% ВВП в 2010 г.).

В среднесрочном периоде практику индексации шкалы исходя из темпов роста заработной платы или инфляции необходимо сделать ежегодной (в противном случае с ростом зарплат эффективная ставка будет снижаться). Кроме того, одним из вариантов реформирования мог бы быть переход к двухступенчатой шкале ЕСН, при котором – в противоположность предложениям Минздравсоцразвития – нагрузка на наименее малооплачиваемых работников снижалась. В этом варианте базовый страховой пенсионный тариф с заработной платы до 600 000 руб. составит 16% (вместо сегодняшних 20%), что соответствует общей ставки ЕСН в 22% (вместо сегодняшних 26%), а свыше 600 000 – 5% (финансирование базовой части пенсии, или «солидарный тариф»).

Однако само по себе изменение ставки ЕСН не способно сбалансировать пенсионную систему. Необходимо привлечь финансовые ресурсы в пенсионную систему помимо страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и средств ЕСН. Для этого можно пересмотреть принципы функционирования резервного фонда и фонда национального благосостояния таким образом, чтобы часть сберегаемых средств использовалась для формирования накопительных пенсионных счетов всех граждан, в том числе уже вышедших на пенсию.

В дополнение к этому речь может идти также и о приватизации государственного имущества. По нашим расчетам, рыночная оценка государственных пакетов акций, имущества государственных унитарных предприятий, земельных ресурсов, подлежащих приватизации, и проч. составит в послекризисный период более 50% ВВП. При этом Пенсионному фонду следует передавать не средства от приватизации собственности, а сами активы.

Такая схема, во-первых, является привлекательной альтернативой повышению налогового бремени. Постепенная приватизация и вовлечение в рыночный оборот государственных активов, не связанных непосредственно с исполнением ключевых государственных функций, является экономически оправданной мерой и приведет к общему росту эффективности экономики.

Во-вторых, масштабная передача государственных активов в пенсионную систему с их последующей постепенной продажей для целей финансирования пенсий представляет собой принципиально новую модель справедливой и потенциально популярной приватизации в интересах подавляющего большинства населения. Такая политика может способствовать укреплению доверия к институтам частной собственности в российском обществе.

В-третьих, этот подход позволяет успешно решать задачу постепенной приватизации банков и нефинансовых предприятий, которые вынужденно перейдут под контроль государства в ходе финансово-экономического кризиса.

Наконец, для обеспечения долгосрочной сбалансированности пенсионной системы необходимо также повысить пенсионный возраст. Понимая всю политическую сложность данного вопроса, необходимо отметить, что повышение пенсионного возраста – это единственное решение проблемы сбалансированности пенсионной системы в долгосрочном периоде, которое позволит добиться увеличения коэффициента замещения.

Для минимизации политических издержек повышения пенсионного возраста оно должно быть постепенным и коснуться лишь сравнительно молодых людей. Оптимальным видится постепенное повышение пенсионного возраста для мужчин моложе 50 лет и для женщин моложе 45 лет (т. е. для тех категорий граждан, которым осталось еще 10 лет до выхода на пенсию по действующему законодательству). При этом должна обеспечиваться постепенность увеличения возраста выхода на пенсию (для мужчин, например, на три месяца в год, для женщин – на шесть месяцев в год).

Эффект от данной реформы для бюджетной системы скажется через 10 лет – в 2020 г. и будет нарастать к 2040 г., когда возраст выхода на пенсию для мужчин и женщин достигнет 65 лет. По нашим прогнозам, именно период 2020–2030 гг. будет наиболее сложным для пенсионной системы из-за того, что демографическая ситуация (отношение численности получателей выплат к плательщикам взносов) будет постоянно ухудшаться (стоит помнить, что ожидаемая продолжительность жизни должна увеличиться к 2020 г. с нынешних 67 лет до 72–75 лет), а величина накопительной составляющей в пенсионных выплатах в данный период будет еще несущественной для поддержания коэффициента замещения на социально приемлемом уровне.

Повышение пенсионного возраста способно решить проблему 2020–2030 гг. Однако данное решение необходимо принять именно сейчас, чтобы граждане и пенсионная система страны смогли адаптироваться к новым условиям. Сейчас повышение пенсионного возраста до 65 лет для тех, кто моложе 30, политически достаточно безболезненно, повышение же пенсионного возраста потом, когда данному поколению будет около 50, может спровоцировать серьезный политический кризис.

Дополнительной мерой является стимулирование добровольного более позднего выхода на пенсию, главным образом для тех возрастных групп, которых не затронет в полной мере принудительное повышение пенсионного возраста. Для данной категории граждан возможно значительное повышение пенсионного обеспечения в обмен на выход на пенсию в более позднем возрасте. Это должно сопровождаться осуществлением набора мероприятий по созданию рабочих мест для людей пенсионного и предпенсионного возраста. Целесообразно рассмотреть возможность индексации пенсий для старших поколений более быстрыми темпами.

Из расчетов видно, что при повышении пенсионного возраста к 2040 г. удастся снизить расходы на удержание коэффициента замещения на уровне 30% с 10,5% ВВП до 5,24% ВВП.

Первая часть публикации вышла в прошлую среду, 10.06.2009.