Опыт 1998 года: Два кризиса
В мае 2009 г. исполняется 10 лет со дня отставки правительства Евгения Примакова. Работая советником премьер-министра, я был участником и свидетелем действий правительства в условиях одного из самых тяжелых кризисов новейшей российской истории. Антикризисные меры, предпринятые в 1998 г., отличались «сквозным» и системным характером, активизировали действие рыночных сил. Многие действия Примакова соответствовали либеральным рецептам, хотя именно «либералы» критиковали его наиболее агрессивно.
Это было первое правительство после 1991 г., которое смогло провести через Думу сбалансированный бюджет – очень либеральный шаг. Добиться этого министр финансов Михаил Задорнов сумел благодаря политическому весу премьера и его умению аргументировать. Примаков снизил налоги (на прибыль с отменой ограничений по инвестиционной льготе, НДС на продовольствие, хотя общее снижение НДС было заблокировано президентом), не брал займов за границей, в его приемной не «клубились» олигархи. Были снижены таможенные пошлины по критическому импорту (лекарства!) и на 50% – тариф на железнодорожные перевозки для сельскохозяйственной продукции. Но одновременно будут правы и те, кто назовет эту политику интервенционистской, поскольку премьеру близки идеи Франклина Рузвельта и Людвига Эрхарда, которые, спасая свои страны, прибегали к государственному вмешательству.
Административная ликвидация бартера и массовая выплата задолженности по заработной плате (в первую очередь бюджетникам) создали рыночный спрос на потребительские товары нашего производства. Были заморожены цены естественных монополий. Губернаторов обязали выплачивать «своим» бюджетникам не менее 40% доходов. Они были предупреждены: в случае нецелевого использования трансфертов из центра – казначейское исполнение бюджета. Было и «ручное» проталкивание танкеров к замерзающим «северам», и жесткая расчистка банковской системы от «финансовых бомжей». Взаимозачет между бюджетом и предприятиями осуществлялся по каналам казначейства, а не коммерческих банков, где до этого оседало минимум 50% средств. Волевое снятие ареста таможни с закупленного за рубежом новейшего оборудования на $2 млрд. И так далее. Почитайте книгу академика Примакова «Восемь месяцев плюс...» (Москва, «Мысль», 2001 г.).
Уже в I квартале 1999 г. темпы роста промышленного производства оказались выше докризисного I квартала 1998 г. Темпы роста промышленности в 1999 и 2000 гг. составили 11–12%. А такие отрасли, как легкая и пищевая, восстанавливались годовым темпом в 20–25%. Конечно, девальвация рубля способствовала защите внутреннего рынка. Но напомню и то, что рост цен на нефть начался позже, лишь в конце лета 1999 г., когда ситуация в российской экономике уже стабилизировалась.
Итак, искусство антикризисной экономической политики – прагматичное и непротиворечивое сочетание мер из разных теоретических арсеналов, а не следование «чертежам мертворожденных схем», как писал Пастернак. Кстати, время на написание «концепций» не тратилось. Его просто не было. Конечно, были и неизбежные ошибки. Но был и тяжелый труд, и доверие к людям, и пробуждение их лучших качеств. Люди это понимали. Видел своими глазами.
Сегодняшняя ситуация по ряду условий выглядит менее остро, чем кризис 1998 г. Тогда нефть стоила $8–10, а в резервах оставалось меньше $2,5 млрд. Но показатели промышленного спада по итогам I квартала 2009 г. (14,3% к I кварталу 2008 г.) при росте потребительских цен и безработицы (на 33,9% – февраль 2009 г. к февралю 2008 г.) очень тревожные. Опыт борьбы с кризисом в 1998 г. стоит изучить. Особенно потому, что сегодня рыночным институтам в выходе из кризиса почти не остается места. Хотя эти институты сейчас гораздо сильнее, чем 10 лет назад. В то же время масштабы и характер «ручной настройки» вызывают у общества и бизнеса вопросы. Главный урок 1998 г. заключается, на мой взгляд, в необходимости отказаться от стереотипов экономической политики. В числе основных «инерционных пережитков» назовем следующие.
Ориентация на неизменность налоговой политики. Вместо ощутимого и дифференцированного облегчения налогового бремени правительство рассчитывает на использование «резервной подушки», средства которой: а) не обеспечивают системного эффекта, поскольку их вбрасывание в экономику неизбежно точечное; и б) средств все равно не хватит на финансирование бюджетных обязательств за пределами горизонта 1–1,5 года.
Значительная инерция в финансовой сфере. Россия стала одной из немногих стран, которая сегодня столкнулась со стагфляцией. После августа 2008 г. по пути повышения учетной ставки кроме нас пошли Украина, Белоруссия, Азербайджан, Дания (не входит в еврозону). Исландия на этом пути уже «пришла» – загнав ставку до 18%. Все страны G20 в разной степени, но выбрали противоположный тренд. Ввиду значительной институциональной составляющей инфляции (олигопольное ценообразование, рост тарифов естественных монополий, административные издержки) рост цен продолжается, несмотря на высокие учетные ставки, которые сдерживают не столько инфляцию, сколько кредитование реального сектора. Природа нашей инфляции такова, что учетная ставка оказывает на нее минимальное воздействие. Последнее решение ЦБ о снижении ставки на 0,5% – скромный и запоздалый, но шаг в правильном направлении.
Формируя новую идеологию антикризисных мер в России, важно понимать, что тяжелые последствия мирового кризиса для нас связаны, прежде всего, с неразвитостью всех сегментов внутреннего рынка. Падение внешнего спроса на сырьевую и промежуточную продукцию, оцениваемое в 15–20% ВВП, не может быть немедленно компенсировано внутренним спросом. Наша банковская система и фондовый рынок также не в состоянии быстро заместить дешевые международные кредиты. Платежеспособный спрос населения еще остается высоким относительно снижающегося объема предложения, но отечественная экономика не может сразу увеличить предложение товаров и услуг.
В условиях стагфляции акцент должен быть сделан на стимулирование не только потребительского спроса (как это происходит в других странах), но и предложения, т. е. на приоритетную поддержку секторов, производящих продукцию и услуги конечного, а не промежуточного спроса. В наших условиях это жилищное строительство, производство и переработка продовольствия, легкая промышленность, производство потребительских товаров, в том числе длительного пользования (автомобилей, мебели, бытовой техники). Поддержка этих секторов позволит улучшить ситуацию с занятостью, а увеличение предложения товаров будет сбивать инфляцию, связывая увеличение социальных выплат. Самое важное – таким путем можно достичь давно необходимых структурных сдвигов, диверсификации, запуска, наконец, инновационной экономики.
Антикризисная политика должна наконец защитить отечественного потребителя. Он это заслужил. Так мы сможем улучшить жизнь в регионах, поддержать средний класс, образование и медицину.
Стержнем антикризисной политики могут стать следующие меры:
1. Борьба с инфляцией через преодоление монопольных практик (картельных сговоров, олигополистического ценообразования при поддержке бюрократии – в том числе на региональных рынках). Необходим и контроль за издержками и ценами естественных монополий. Опыт многих стран дает и убедительные примеры ГЧП для проведения контрциклической политики. Часто методы демонополизации с помощью ГЧП через запуск альтернативных производств действуют быстрее и эффективнее, чем ФАС. Развитие справедливой конкуренции позволит одновременно достичь нескольких целей: а) снизить темпы роста цен; б) уменьшить барьеры входа на рынок для новых компаний (в I квартале 2009 г. количество вновь создаваемых фирм снизилось более чем в два раза по сравнению с III кварталом 2008 г.); в) в среднесрочной перспективе – улучшить деловой климат и инвестиционную привлекательность.
2. Снижение налогов и процентных ставок для улучшения доступности средств как для производителей, так и для потребителей – фирм и домашних хозяйств. Только так можно обеспечить системные условия для пополнения оборотных средств в масштабах всей экономики, а также создать предпосылки для оживления инвестиционного спроса, запуска «экономики предложения».
3. Обусловленное предоставление ресурсов банковскому сектору. Поддержка ликвидности банковской системы должна сопровождаться четким набором целей для направления поступивших от государства средств (например, кредитование начатых проектов жилищного строительства, открытие кредитных линий по инвестиционным проектам, кредиты на поддержку ликвидности компаний). Игнорирование этой антикризисной практики, хорошо зарекомендовавшей себя в 1998–2000 гг., уже привело к потерям государственных средств. Режим обусловленного кредитования может гарантировать, что ресурсы не будут использованы для приобретения иностранной валюты, финансовых спекуляций и вывода ресурсов за рубеж.