Созидательное государство
Государство – и это бесспорно! – должно играть и играет важную роль в процессах модернизации. Об этом говорит как экономическая теория, так и вся мировая практика. Но чтобы эта роль была положительной, государство должно быть эффективным. Эффективным же в современных условиях можно назвать то государство, которое, во-первых, создает эффективные правила хозяйствования, во-вторых, успешно обеспечивает их исполнение, в-третьих, осуществляет социальную поддержку и защиту своих граждан, а в-четвертых, – надежно выполняет внешние функции – защиту от внешних угроз и защиту природной среды.
Во избежание разночтений подчеркнем, что эффективные правила хозяйствования – те, которые содействуют росту благосостояния (производству стоимости), а не те, которые перераспределяют созданное богатство в пользу какой-либо группы лиц.
Если с этой точки зрения взглянуть на наше государство, нетрудно убедиться, что практически по всем названным направлениям у него есть, как говорится, очень большие резервы. Практически провалена функция создания эффективных правил: вводимые во множестве новые законы и кодексы только ухудшают условия для бизнеса и граждан. Исполнение правил в российских государствах всегда хромало, нет позитивных сдвигов и сегодня. Социальные функции исполняются так, что ничего, кроме сочувствия к опекаемым, не вызывают, равно как и защищаемая окружающая среда. Только в области обороны за последние годы мы видим некоторые улучшения, однако остается вопрос о цене этих улучшений.
Поэтому задача номер один для обеспечения модернизации и долгосрочного развития – это задача реформирования государства.
Однако сегодняшнее состояние нашего государства устраивает многих – как инсайдеров, т. е. государственных служащих, так и некоторую часть аутсайдеров – тех бизнесменов, которые тесно и устойчиво, не опасаясь конкуренции, взаимодействуют с упомянутыми госслужащими. Поэтому реформировать государство изнутри, силами самих госслужащих и фактически аффилированной с ними части бизнеса, практически невозможно (если, конечно, не прибегать к репрессиям, что невозможно в силу демократического в целом характера нашего государства).
Необходимо вовлечение в процесс другой части аутсайдеров – тех групп граждан и бизнеса, которые не устраивает сложившееся равновесие, препятствующее решению задач действенной модернизации экономики. Другими словами, необходимо создание спроса на реформы государства, поддерживаемого широкими слоями населения, причем такого спроса, который порождал бы и адекватное предложение реформ, а также участие граждан в осуществлении реформ и мониторинге их осуществления.
В мировой практике подобные задачи решались и решаются на поле добросовестной политической конкуренции, в ходе которой партии, выдвигая альтернативные программы, созывают под свои знамена сторонников, результаты голосования которых и определяют, какая из программ будет осуществляться. В нашей стране это поле практически бесплодно (вопрос о причинах такого положения не есть тема нашей статьи), а возможности его восстановления в обозримом периоде представляются маловероятными.
Поэтому мы считаем необходимым исходить из возможности формирования спроса на реформы в неполитическом поле, где действуют разнообразные некоммерческие организации (НКО), начиная от соседских общин и кончая ассоциациями бизнеса, различными профессиональными ассоциациями и экспертными организациями.
Для того чтобы граждане и их объединения смогли создать спрос на реформы государства, необходимы меры двоякого характера: 1) активизирующие участие граждан (включая малый и средний бизнес) в создании и действиях НКО и 2) определяющие конкретные каналы и формы участия НКО в реформах государства. Важно при этом, чтобы предложенные формы демонстрировали свою действенность, чтобы проявленная инициатива и энергия не уходили в песок.
С нашей точки зрения, решение этой задачи может быть достигнуто следующим блоком вполне конкретных и осуществимых федеральной исполнительной властью мер:
– существенное снижение барьеров создания и работы НКО, включая бизнес-ассоциации, профессиональные и экспертные ассоциации;
– вовлечение НКО в разработку стандартов административных услуг, формируемых снизу вверх, начиная с уровня местного самоуправления, на основе закона, обеспечивающего защиту прав граждан при получении ими административных услуг;
– организация широкого гражданского аудита выполнения своих функций органами местного самоуправления, региональными и федеральными ведомствами (включая мониторинг административных барьеров);
– обеспечение публичного участия НКО (и вообще заинтересованных лиц) в оценке подготавливаемых законопроектов (регуляций) для предотвращения появления новых административных барьеров – в форме принятия закона об оценке регулирующих воздействий (ОРВ).
Важно подчеркнуть: чтобы упомянутое участие не свелось чиновниками к формальности, чтобы предложения реально учитывались в законопроектах, НКО должны получить аналог права вето на принятие таких регуляций, которые ухудшают условия творческой (инновационной), деловой и гражданской активности.
Неизбежно возникающие при этом конфликты между чиновниками и НКО должны разрешаться судами – либо общей юрисдикции, либо специально созданными административными судами. Условием же продуктивного разрешения таких конфликтов служит, разумеется, независимость судов и судей от органов исполнительной власти.
Поэтому судебная реформа – второй (параллельный во времени) шаг в реформировании государства. Несложно привести довольно длинный перечень конкретных мер, которые нужно (и можно!) предпринять в этой сфере, однако здесь достаточно подчеркнуть лишь их основную идею: обеспечение широкой конкурентности между судами и судьями в разрешении возникающих конфликтов. Именно конкурентность, т. е. возможность выбора со стороны истцов как различных форм досудебного разрешения конфликтов, так и выбора суда на территории страны, может создать ситуацию, в которой справедливое разрешение конфликта станет выгодным для судей и судебных органов.
Возникновение же независимой судебной системы – неотъемлемое условие обеспечения надежной защиты прав собственности, без которой не возможен ни рост частных инвестиций, ни развитие инновационных процессов. Заметим, что оба эти фактора являются ключевыми как для диверсификации нашей экономики, так и для экономического роста.
Серия статей экспертов, входящих в группу сигма, будет выходить на этой странице по четвергам