Налоговая политика: НДС еще пригодится
Дискуссия о снижении ставки НДС не утихает уже несколько лет. Профицит бюджета сегодня столь значителен (в 2006 г. – 7,4% ВВП, в 2007 г. – 5,5% ВВП), что даже существенные потери доходов при снижении ставки НДС могут показаться вполне приемлемыми. Доходы бюджета от НДС в 2007 г. – 6,86% ВВП, что составляет около 30% всей доходной части. По расчетам ИЭПП, потери бюджета от снижения ставки НДС до 15% (с одновременной ликвидацией пониженной ставки в 10%) составят около 0,8% ВВП, а при снижении ставки до 13% – 1,5% ВВП.
Сторонники консервативного подхода к снижению ставки НДС ссылаются на волатильность нефтяных цен, высокий уровень которых обеспечивает сегодняшнее благополучие бюджета. Действительно, прогноз мировых цен на нефть министерства энергетики США, разработанный в 2007 г., предполагает возможность колебания цен в диапазоне от $34 до $89 за баррель в период до 2020 г. Такой разброс демонстрирует полную неспособность прогнозировать конъюнктуру сырьевых рынков на сколько-нибудь отдаленную перспективу. А потому бюджетное планирование должно носить сценарный характер и предусматривать долгосрочную сбалансированность бюджетной системы, в том числе и при неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуре.
Однако проблема волатильности нефтяных цен далеко не единственная. Анализ среднесрочных и долгосрочных тенденций формирования доходов и расходов бюджета показывает, что ситуация в этой сфере будет серьезно ухудшаться даже при сохранении весьма высоких цен на нефть.
От профицита к дефициту
Обратимся к так называемому инновационному сценарию развития экономики до 2020 г., разработанному Минэкономразвития. Этот наиболее позитивный сценарий экономического развития страны подразумевает сохранение высоких нефтяных цен (на уровне $60 за баррель) и стабильно высокие темпы роста ВВП (в среднем 6,4% в год на протяжении периода 2008–2020 гг.). В реальности это будет означать, что за счет опережающего роста ВВП по сравнению с темпами роста выпуска в нефтегазовом секторе доля последнего в экономике будет последовательно сокращаться с 20% ВВП в 2006 г. до 12% ВВП в 2020 г. Это, в свою очередь, приведет к сокращению доли нефтегазовых доходов бюджета. Расчеты, проведенные ИЭПП, показывают, что доходы бюджета расширенного правительства сократятся с уровня 37–38% ВВП в 2008 г. до примерно 30% ВВП в 2020 г. Наибольшие масштабы будет иметь сокращение доходов федерального бюджета (с 21–22% ВВП до 15% ВВП).
В результате если предположить, что доля расходов бюджета расширенного правительства в ВВП сохранится на уровне 2006–2007 гг. (30–31% ВВП), то к 2020 г. бюджет будет почти сбалансирован. Однако та же Концепция долгосрочного развития предусматривает увеличение расходов на здравоохранение (0,8 п. п. ВВП), образование (0,6 п. п. ВВП), пенсионное обеспечение (3,3 п. п. ВВП) и на капитальные вложения (0,7 п. п. ВВП). Увеличение расходов по этим статьям является важной частью инновационного сценария. Более того, избежать роста расходов по некоторым из статей вряд ли удастся даже при самой консервативной политике. Так, например, увеличение расходов на пенсионное обеспечение продиктовано объективными демографическими процессами: при сохранении сегодняшнего уровня расходов в этой сфере норма замещения (отношение средней пенсии к средней зарплате) снизится к 2020 г. с нынешних 26% до 14–15%.
Увеличение расходов при одновременном снижении доли нефтегазовых доходов приведет, как показывают расчеты, к формированию бюджетного дефицита. К 2020 г. расходы вырастут до 37,4% ВВП и дефицит бюджета составит 7–8% ВВП. Накопленных в резервном фонде и фонде национального благосостояния средств не хватит для поддержания такого уровня расходов без повышения налоговой нагрузки.
НДС и экономический рост
Влияние снижения ставки НДС на экономический рост и другие макроэкономические показатели также становится в последнее время предметом все более детального анализа. Действительно, в общем случае снижение налогового бремени, безусловно, способствует повышению экономической активности. Однако непосредственное влияние снижения НДС на динамику выпуска можно оценить, лишь рассматривая эту меру в конкретных условиях сложившейся модели экономического роста. А ряд расхожих аргументов, которыми нередко оперируют сторонники реформирования НДС, требует более серьезного обсуждения.
Так, довольно часто можно услышать утверждение, что, поскольку налогом облагается добавленная стоимость, наиболее угнетающее влияние этот налог оказывает именно на отрасли с высокой долей добавленной стоимости, которые должны стать локомотивом диверсификации экономики и снизить ее сырьевую зависимость. Однако данное утверждение основано на недоразумении. Дело в том, что НДС, по сути, является налогом на потребление. Это значит, что в реальности распределение бремени по этому налогу между продавцом (производителем) и покупателем (потребителем) определяется соотношением эластичности спроса и предложения по цене на соответствующую продукцию, а вовсе не долей добавленной производителем стоимости.
Считается, что снижение НДС приведет к быстрой отдаче в виде ускорения экономического роста. Однако проводимые ИЭПП конъюнктурные опросы предприятий показывают, что начиная с 2006 г. российские предприятия столкнулись с серьезными ограничениями по рабочей силе, а с середины 2007 г. – еще и с ограниченностью производственных мощностей. В условиях, когда реальный выпуск близок к потенциальному, рассчитывать на действие налогового мультипликатора вряд ли разумно. Дальнейший экономический рост может быть обеспечен лишь при расширении производственных возможностей, связанном с вложениями в производственный и человеческий капитал.
Более того, наличие серьезных неналоговых ограничений роста может привести к тому, что выигрыш производителя от снижения НДС будет незначительным, а побочные эффекты такого снижения окажут даже негативное влияние. Речь идет о том, что снижение НДС означает уменьшение эффективного уровня тарифной защиты отечественного производства. При вполне естественной предпосылке, что кривая предложения импортных товаров горизонтальна (т. е. по данной цене может быть поставлено любое количество товара), а предложение отечественных товаров, конкурирующих с импортными, увеличивается с ростом цены, снижение ставки НДС приведет к фактическому улучшению конкурентных условий именно для поставщиков импортной продукции.
Кроме того, следует помнить, что в условиях, когда жесткая бюджетная политика является важнейшим инструментом стерилизации денежной эмиссии, вызванной монетизацией положительного сальдо платежного баланса, снижение ставки НДС вызовет рост денежной базы и соответствующее увеличение инфляции. Оценки показывают, что при переходе к ставке НДС 15% инфляция увеличится на 0,9 п. п., а к ставке 13% – на 1,6 п. п.
Альтернативные подходы к налоговой реформе
Проблема сбалансированности доходов и расходов при консервативном сценарии динамики цен на нефть до определенной степени может быть решена путем изменения структуры налоговой системы в пользу тех налогов, поступления от которых меньше связаны с конъюнктурой мирового рынка энергоносителей. Расчеты показывают, что рост нефтяных цен на 1% приводит к росту поступлений по налогу на прибыль на 0,6%, а зависимость от нефтяных цен поступлений по НДС практически отсутствует. Поэтому целесообразным кажется другой сценарий налоговой реформы: увеличение НДС при одновременном снижении налога на прибыль (такие изменения реализуются в настоящее время в налоговой системе Германии). Так как у налога на прибыль организаций значительна конъюнктурная составляющая, определяемая колебаниями цены на нефть (в 2006–2007 гг. – около 15%), при ухудшении внешнеэкономической конъюнктуры доля этого налога в ВВП заметно снизится, тогда как поступления НДС мало зависят от уровня нефтяных цен. Другими словами, целесообразно снижать ставку того налога, который наиболее уязвим по отношению к снижению цен на энергоносители.
В заключение следует еще раз повторить, что ответственная бюджетная политика требует высокого уровня консерватизма при оценке различных сценариев экономической динамики. Недоучет долгосрочных последствий принимаемых решений или переоценка вероятности благоприятного сценария может привести к катастрофическим для страны последствиям.