БЮДЖЕТ: От расходов к результатам
Первый в российской истории трехлетний федеральный бюджет принят Госдумой в первом чтении. Масштабная бюджетная реформа, о неизбежности которой на протяжении многих лет говорили в Минфине, начала реализовываться на практике. Однако с достижением заявленных целей – превращением бюджета в инструмент стратегического планирования и повышением прозрачности бюджетного процесса – у реформаторов могут возникнуть определенные трудности на федеральном, региональном и муниципальных уровнях.
Фактическим стартом бюджетной реформы стало принятие в апреле этого года Госдумой нового Бюджетного кодекса, в соответствии с которым Россия должна перейти на среднесрочное программно-целевое планирование с помощью внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.
Что такое результат
Центральный вопрос при переходе на такое бюджетирование – это, естественно, вопрос о том, что такое результат и каковы критерии результативности. Ведь взгляды на проблему эффективности государства у политиков, чиновников и населения могут быть разными. Этот момент оказывается очень важным как для стратегического планирования, так и для повышения прозрачности финансовой системы России. Главным недостатком новой редакции Бюджетного кодекса, ставящим под сомнение всю реформу на уровне федерального центра, является отсутствие институционально закрепленных механизмов участия законодательной власти в выработке показателей результативности бюджетных расходов. Фактически это означает резкое уменьшение влияния общества на государственную политику через своих представителей в парламенте, что отнюдь не добавляет бюджетному процессу прозрачности.
О важности такого участия общества можно судить хотя бы по ставшему широко известным английскому примеру. Правительство, руководствуясь благими намерениями, в качестве одного из критериев результативности для медицинских учреждений выбрало время госпитализации: чем меньше, тем лучше. Это поставило многих врачей-специалистов в неприятную ситуацию: либо честно выполнять свой долг и оказывать больным качественную помощь, не считаясь с затраченным на больного временем, либо достигать заявленных показателей. В итоге с помощью своих представителей в парламенте, поставивших эту проблему перед правительством, профессиональному сообществу врачей-онкологов удалось исправить ситуацию и выработать адекватный критерий результативности. В российском варианте на федеральном уровне скорректировать такую ошибку исполнительных органов власти и предложить свой вариант решения оказывается, по сути, некому: парламент не допущен к обсуждению критериев.
На уровне реализации федеральной бюджетной реформы власти столкнутся как минимум еще с двумя существенными проблемами, которые принятый Бюджетный кодекс так и не разрешил.
Во-первых, межведомственная борьба между Счетной палатой и Росфиннадзором стала причиной того, что участники бюджетного процесса так и не дождались в новом Бюджетном кодексе четкой системы контроля за общественными финансами. К тому же ни одно ведомство (ни Счетная палата, ни Росфиннадзор) не получило в рамках новой редакции Бюджетного кодекса функции стратегического аудита, когда контролирующий финансовый орган не просто бы проверял сметы постфактум, а имел бы возможность давать рекомендации по поводу обоснованности тех или иных ведомственных программ исходя из тех государственных задач, которые были поставлены (такими функциями контролирующие органы наделены, например, в Канаде). Хотя справедливости ради стоит отметить, что поправки в Бюджетный кодекс значительно облегчили жизнь Счетной палате, которая в виде критериев результативности получила неплохой инструмент для оценки эффективности бюджетных расходов.
Еще одна сложность, с которой столкнется Минфин при переходе на среднесрочное программно-целевое планирование, – это человеческий фактор. На уровне Бюджетного кодекса так и не были достаточно проработаны нормы заключения с чиновниками контрактов, учитывающих результативность их работы. А это значит, что положительных стимулов (а именно получения бонусов за достижение показателей) для реализации бюджетной реформы у них, по сути, нет.
Конфликт затрат и результатов
Но, возможно, самые большие риски и самые большие противоречия новый Бюджетный кодекс породил по отношению к субъектам Федерации и муниципалитетам.
Риск первый – переходный период для муниципалитетов и субъектов Федерации по внедрению среднесрочного программно-целевого планирования. Неприятность такого рода сюжетов заключается в том, что в стране в какой-то момент начинают действовать сразу две бюджетные модели: одна – на уровне федерального центра, ориентирована на результат; другая – на уровне большинства регионов и МСУ, ориентирована на затраты. Таким образом, становится отчасти непонятным, зачем надо было затевать весь сыр-бор с переходом на бюджетирование, ориентированное на результат. Ведь федеральный бюджет в таком случае отчасти становится скорее стратегической декларацией, а не инструментом стратегического планирования: непосредственные исполнители на местах по-прежнему ориентируются на сметы и не вписывают сами себя в логику решения поставленных федеральным центром государственных задач.
Между тем как на региональном (Республика Чувашия, Тверская, Ульяновская область), так и на муниципальном уровне (Братск, Красноярск, Сургут, Астрахань) накоплен значительный опыт выбора оптимальной модели бюджетирования, ориентированного на результат, а также поиска механизмов его внедрения.
В частности, на региональном уровне (как, возможно, впрочем, и на федеральном) был бы весьма полезен опыт Чувашии. В республике не только утверждаются критерии социально-экономической результативности в законодательном органе (т. е. задействованы переговорные площадки между властью и обществом), но и существует конкуренция ведомственных программ (только в этом году их было около 40), которая предоставляет руководству Чувашии реальную альтернативу в методах достижения своих стратегических целей.
На уровне муниципалитетов примером могло бы стать внедряемое шаг за шагом в Сургуте так называемое “сервисное бюджетирование”. Его главное достоинство заключается в том, что в его основе лежит бюджетная услуга. Учитывая тот факт, что именно муниципалитеты, исходя из своих полномочий, вступают в прямые отношения с получателями услуг – населением, данная модель видится оптимальной для местного самоуправления. Ключевой проблемой при выборе такой модели, как показывает сургутский опыт, становится выделение результатов деятельности органов местного самоуправления таким образом, чтобы она соответствовала классическому принципу “одно ведомство – одна услуга”. Иначе ответственность чиновников размывается, а вместе с этим теряется смысл перехода на бюджетирование, ориентированное на результат. Поэтому параллельно с внедрением такого бюджетирования в Сургуте происходит административная реформа.
Работа над ошибками
Второй риск, связанный с переходом на среднесрочное планирование регионов и муниципалитетов, – это отсутствие в Бюджетном кодексе Российской Федерации положений о рабочей группе по совершенствованию межбюджетных отношений. Это затрудняет процедуру согласования между правительством и палатами Федерального собрания решений, связанных, в частности, с распределением межбюджетных трансфертов в соответствии с методиками, что опять же может приводить к неадекватным решениям Федерального центра по отношению к регионам в финансовой сфере.
Подводя итоги, хотелось бы отметить, что новая версия Бюджетного кодекса во многом не оправдала тех надежд, которые были с ней связаны. Не случайно 18 апреля 2007 г. Совет Федерации, приняв поправки в Бюджетный кодекс, одновременно своим постановлением создал рабочую группу во главе с заместителем председателя бюджетного комитета Владимиром Петровым по внесению изменений в бюджетное законодательство. Судя по вопросам, которыми были недовольны сенаторы (от нечеткости показателей расходования бюджетных средств до определения правового статуса и общих принципов деятельности государственных внебюджетных фондов), речь идет о начале работы над новым Бюджетным кодексом.