ТРЕХЛЕТНИЙ БЮДЖЕТ: Пять шагов к развитию

В своем последнем послании Федеральному собранию президент объявил о новом курсе государственной политики социально-экономического развития страны, который во многом соответствует программным требованиям народно-патриотических сил. Но партия власти и правительство, которые совсем недавно блокировали даже обсуждение идей, объявленных президентом сегодня в качестве главных политических целей, не изменились. Смогут ли они развернуться на 180 градусов и реализовать поставленные президентом крупномасштабные задачи развития промышленности и социальной сферы?

Стратегия, которую отражает представленный вчера федеральный бюджет на трехлетнюю перспективу, заметно отличается от стратегии, реализовывавшейся до сих пор. Главное отличие – отказ от профицита и реализация принципа сбалансированности расходов и доходов бюджета. Вывоз нефтегазовых доходов за рубеж фактически прекращается – с 8% ВВП в прошлом году до 0,6–0,7% ВВП в предстоящую трехлетку. В результате расходы федерального бюджета вырастут в реальном выражении на 9,3% и достигнут 18,8% ВВП. Правда, в дальнейшем прежнюю политику откачивания “избыточных”, с точки зрения разработчиков бюджета, нефтедолларов планируется продолжить – нам разрешается брать из этого источника не более 3,7% ВВП.

Резервная дыра российского бюджета

Обосновывается это тезисом о необходимости создания резервного фонда для компенсации “выпадающих доходов федерального бюджета в течение трех лет при снижении мировых цен на энергоресурсы”. При этом методика расчета нормативной величины резервного фонда в 10% ВВП представляется надуманной, поскольку гипотеза о снижении цены нефти до средней за последнее десятилетие ничем не обоснована. Аргумент бюджетной стабильности, на мой взгляд, также неубедителен, поскольку последняя обеспечивается золотовалютными резервами страны, величина которых к концу текущего года достигнет $400 млрд и вчетверо превысит целесообразный максимум, измеряемый полугодовым объемом импорта. В этой ситуации единственным реальным смыслом политики резервирования бюджетных средств в иностранных долговых обязательствах остается поддержание курса доллара за счет российских налогоплательщиков. Тем не менее в ближайшие три года правительство предлагает заморозить в резервном фонде от 3,07 трлн руб. в начале 2008 г. до 4,1 трлн руб. в 2010 г. Доходность от размещения этих средств за рубежом составляет менее 2% годовых. При этом согласно правительственному прогнозу наши предприятия вынуждены будут компенсировать изъятие этих денег из экономики привлечением займов из-за границы в размере до $50 млрд в год под 8–15%. Чистый ущерб от такой политики, как нетрудно подсчитать, составит за ближайшие три года около 3,5 трлн руб.!

Пять позитивных сдвигов

Однако стоит отметить, что, несмотря на сохраняющиеся рудименты прежней политики, в проекте федерального бюджета заметны существенные позитивные изменения. Во-первых, реализация принципа сбалансированности бюджета позволила существенно (на 2% ВВП) увеличить непроцентные расходы федерального бюджета, приблизив их к стандартам развитых стран и реальным потребностям страны. По сравнению с ожидаемыми расходами в текущем году в будущем они увеличатся почти на 1 трлн руб. При этом расходы на национальную экономику увеличиваются на 44%, на социальную политику – на 32%, на национальную оборону и национальную безопасность – на 17% и 16% соответственно, на культуру, кинематографию и СМИ – на 22%.

Во-вторых, правительство приступило наконец к активной промышленной политике. Начали создаваться давно предлагавшиеся нами крупные научно-промышленные объединения, формироваться достаточно мощные институты развития. Впервые в федеральном бюджете закладываются существенные ассигнования в уставные капиталы таких структур.

В-третьих, кардинально увеличивается масштаб финансирования целевых программ, реализующих приоритетные направления политики социально-экономического развития страны, – до 671 млрд руб. в будущем году.

В-четвертых, сделаны первые шаги по улучшению демографической ситуации – на эти цели выделяется 43,9 млрд руб., что, правда, в несколько раз меньше предлагавшегося нами уровня – 43,9 млрд руб. в будущем году. Тем не менее двукратное сокращение уровня бедности в многодетных семьях, планируемое к 2010 г., свидетельствует о первых результатах пока еще весьма робкой демографической политики.

В-пятых, усиливается господдержка инновационной активности. В продолжение ранее принятых решений по включению расходов на НИОКР в состав издержек восстанавливаются механизмы формирования научно-технических фондов за счет добровольных отчислений предприятий, включаемых в себестоимость продукции. Предполагается, что указанные меры позволят преодолеть тенденцию относительного снижения расходов на НИОКР и повысить их уровень с 1,04% ВВП в 2006 г. до 1,21% ВВП в 2010 г.

Малоэффективная политика развития

Но эти позитивные сдвиги не переломят тенденцию снижения темпов экономического роста. Прогнозируемый в будущем году темп прироста ВВП опустится с 6,7% в прошлом году и 6,5%, ожидаемых в текущем году, до 6,1%. Снижаются и прогнозируемые темпы прироста инвестиций в основной капитал – с 13,7% до 12,8% и 11,9% соответственно. Несмотря на впервые принимаемые меры промышленной политики, подкрепленные существенными ассигнованиями, прогнозируемый прирост промышленного производства остается невысоким, снижаясь с 5,2% в текущем году до 4,8% к 2009 г.

Объясняется это снижением фактора внешнеэкономической конъюнктуры с 2,7% прироста ВВП в 2004 г. до 1% в 2008 г. Это связано с более чем трехкратным снижением темпа прироста экспорта. При этом согласно инерционному варианту прогноза темп прироста ВВП снижается к 2010 г. до 5,2%. А все запланированные правительством меры по повышению эффективности и конкурентоспособности экономики и стимулированию инвестиционной активности дадут лишь 1% прироста ВВП. Это означает, что либо прогноз прироста ВВП занижен, либо правительство заранее считает свою политику малоэффективной.

Доходы бюджетников снизятся

В отличие от некоторых наших бывших союзных республик (которые не располагают месторождениями нефти и газа) мы до сих пор не привели минимальную оплату труда в соответствие с прожиточным минимумом. С сентября текущего года она увеличится до 2300 руб. в месяц и достигнет 56,6% от прожиточного минимума, который, по оценкам экспертов, занижен по меньшей мере вдвое. Но даже на этот уровень минимальная зарплата по планам партии власти выйдет за пределами планового периода – к началу 2011 г.

Правительство стыдливо умалчивает о собственном вкладе в борьбу с бедностью – ведь основным контингентом бедного населения являются семьи работников бюджетной сферы, нанимаемые государством для выполнения важнейших задач социально-экономического развития страны. В материалах к проекту бюджета вообще нет данных о планируемой величине зарплаты работников бюджетной сферы. Есть лишь фиксация ее нынешней средней величины в 6242 руб. в месяц с указанием на планируемую индексацию зарплаты работникам федеральных бюджетных учреждений “в меру роста инфляции: в 2008 г. – на 7% с 1 сентября, в 2009 г. – на 6,8% с 1 августа и в 2010 г. – на 6,5% с 1 января”. С учетом опережающего роста цен на товары первой необходимости уровень доходов федеральных бюджетников даже снизится. А чего ждать учителям, врачам, работникам культуры, получающим зарплату из региональных и местных бюджетов? Об этом в материалах к проекту федерального бюджета ничего не говорится. Даже обещания правительственных чиновников повысить зарплату врачам-специалистам вслед за повышением зарплаты врачам первичного звена медицинской помощи в рамках национального проекта “Здоровье”, по всей видимости, забыты.

Проблема инерции

В целом представленный правительством проект трехлетнего бюджета носит инерционный характер. Это видно по структуре его расходов, которая фиксирует сложившиеся к настоящему времени приоритеты бюджетной политики. В отличие от стран с развитой экономикой и социально ориентированных государств, направляющих основную часть расходов бюджета на цели социально-экономического развития, у нас закрепляется доминирующее значение бюрократического аппарата и силовых структур, доля которых в расходах федерального бюджета в ближайшие три года будет поддерживаться на уровне 37%.

Доля расходов на культуру, образование и здравоохранение немного снижается – с 10% в текущем году до 8,8% в 2010-м. Несколько увеличивается (с 24% до 28%) доля расходов на социальную политику и трансферты внебюджетным фондам при снижении доли трансфертов регионам (с 14,6% до 11%). Изменения в распределении средств между полицейско-бюрократическими и социальными функциями не так существенны. Но довольно резко – с 11% до 6,6% – снижается доля расходов на развитие экономики. Судя по структуре бюджетных расходов, импульс, данный президентом в направлении активизации государственного воздействия на социально-экономическое развитие страны, гасится его правительством и затухает к 2010 г.

Пользуясь терминологией теории игр, можно сказать, что правительство реализует смешанную стратегию бюджетной и экономической политики, которая состоит из двух составляющих. Первая из них – продолжение монетаристской политики количественного ограничения денежной массы и привязки денежной эмиссии к приросту валютных резервов, либерализации валютного регулирования и самоустранения государства от ответственности за социально-экономическое развитие страны. Вторая – перевод страны на инновационный путь развития, предполагающий гибкую денежно-кредитную политику, без которой возможности второй стратегии ограничены весьма жесткими пределами перераспределения текущих бюджетных расходов, не превышающих 1% ВВП. Тогда как величина изымаемых из экономики денег в резервный фонд и государственные долговые обязательства стабилизируется на уровне около 10% ВВП. Соотношение этих величин и определяет 10-кратное превышение веса первой стратегии над второй – поданный президентом сигнал о переходе на новый курс сконструированная им государственная машина пока не услышала, продолжая движение по прежней колее.