ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: Деловой подход

Мир состоит из сложных систем. Причем самой сложной системой никто не управляет. Самая сложная система – это рынок. Никого не удивляет, что на полках магазинов всегда есть нужные товары. И нет такого центра, где бы принималось решение, что производить и куда поставлять. Это система взаимодействия многих людей, каждый из которых работает, подчиняясь не командам из центра, а собственным интересам.

Вне всякого сомнения, рыночный механизм несовершенен, и государству приходится вмешиваться и корректировать его ошибки. Именно в корректировках этих ошибок и заключается роль государства в экономике. Государство может корректировать рынок, но заменить его оно не в состоянии. Замена рынка государственным регулированием заканчивается неизбежным провалом. Опыт развития плановых экономик это доказал.

Верх – низ

О границах вмешательства государства в рынок говорится много, но не менее интересен вопрос о роли рыночных и иных эффективно используемых бизнесом подходов в государственном управлении. Рыночный механизм хозяйствования децентрализован. Причем полное отсутствие каких-либо централизованных управленческих воздействий на верхнем уровне переходит, как правило, в полностью централизованную систему управления каждым конкретным предприятием. Система управления предприятием основывается на персонифицированной ответственности за процесс и за его результат. Рынок децентрализован, но каждая его ячейка, каждое предприятие управляется централизованно.

Государство, как правило, централизовано, но в силу большого числа проблем, за которые оно берется, не в состоянии проконтролировать все составляющие. Централизация на верхнем уровне заканчивается развалом системы на нижнем. Первый и очевидный рецепт лечения сложной и неэффективной системы известен. Не можешь разобраться в сложной системе – упрощай ее, отсекай те части, которые можно передать на исполнение другим (аутсорсинг), а все остальное – структурируй.

Структура и цели

Начнем с структурирования. Основа любого управленческого процесса – в постановке цели, определении тех параметров, при которых цель считается достигнутой, в фиксации сроков и механизмов достижения целей.

Если посмотреть на традиционную структуру региональных правительств, понимаешь, что в связи с многочисленностью функций построенная по отраслевому принципу система управления либо вообще не нацелена ни на что, либо нацелена на выполнение текущих обязательств. К сожалению, та же ситуация и на федеральном уровне.

Решение – в укрупнении целей и правильности компоновки задач по блокам. Каждый блок должен иметь собственную цель, отвечать за нее и иметь достаточный объем ресурсов и прав для возможности самостоятельного достижения цели. Решения должны приниматься внутри блока, а не вне его.

Если мы будем развиваться в русле мировых тенденций и будет зарождаться система конкуренции между городами и регионами, то региональным властям придется концентрироваться на решении следующих крупных задач.

Развитие человеческого потенциала

Главная цель государства – человек, развитие человеческого потенциала. И это не лозунг, а экономическая неизбежность. На каждом этапе развития общества существовал дефицитный ресурс. Совсем недавно это был капитал.

Но в наше время дефицитным ресурсом становится человек, в первую очередь, человек мыслящий, а точнее – человек созидающий, человек, способный создавать рабочие места для других. Кроме того, падение численности трудоспособного населения толкает власть к конкуренции и за человека как за рабочие руки. Кто-то должен зарабатывать средства на содержание многочисленного пенсионного поколения.

Основной показатель этого блока очевиден. Это рост численности населения. Растет численность населения, значит, хорошо работает власть. Падает – значит, надо искать причины. Люди уезжают, умирают, не хотят рожать и воспитывать детей. Рождаемость, смертность, миграция – это уже подзадачи, которыми и предстоит заниматься.

Проблема и в том, сколько человек “стоит” для региона, сколько средств тратится на его обучение и сохранение его здоровья. Желательно тратить меньше, чем в регионах или странах-конкурентах, а условия создавать более привлекательные, чтобы наиболее мобильный и одновременно более “доходный” для государства слой населения не уехал в другие края.

Конкурируя за население, региональным властям придется повышать эффективность управления и сокращать свои исполнительские функции. Бизнес в тех же целях переходит к покупке услуг на рынке. Для бизнеса это повышение эффективности. Для государства это просто спасение, спасение от потери управляемости системы.

Даже если медицинские услуги оказываются только государственными и муниципальными учреждениями, аутсорсинг спасет от массы проблем. Государственному учреждению не надо иметь котельные и производить тепло, надо покупать тепло у бизнеса. Не надо иметь собственный транспорт, надо покупать транспортную услугу. Не надо содержать многочисленные лаборатории, легче и эффективней разместить заказы и проводить лабораторные исследования вовне. В большинстве случаев не надо закупать массу дорогостоящей медицинской техники типа компьютерных томографов, рентген-аппаратов, все это оборудование у бизнеса уже есть, и государству легче разместить этот заказ на рынке.

Передача государственных услуг рынку не значит, что эти услуги должны стать платными для населения. Это значит, что государство купит эти услуги на рынке и предоставит их населению, в том числе и бесплатно, если это предусмотрено действующим законодательством.

Экономический рост

Курица или яйцо? Развитие человеческого потенциала либо экономический рост? Без экономического роста, без богатства региона невозможно создать условия для проживания людей. Без людей, причем без людей квалифицированных, грамотных, сильных, невозможно создать экономическое процветание региона.

А если так, то нет смысла продолжать задавать себе вопрос, что первично, что вторично. Надо просто решать и ту и другую задачу одновременно. Что является показателем экономического роста? Один из возможных и самых простых подходов – это рост фонда оплаты труда как функции от числа рабочих мест и средней заработной платы. Иными словами, чем больше в регионе рабочих мест и чем более квалифицированны рабочие, тем правильнее структурирована экономика. Есть и другие значимые показатели: объем инвестиций, валовой региональный продукт, но это скорее показатели второго уровня. Инвестиции, например, позволяют увеличить стоимость рабочей силы, правда, почти всегда сокращая при этом число рабочих мест.

Рабочее место рабочему месту рознь. На содержание неквалифицированной рабочей силы государство тратит примерно столько же денежных средств, сколько на квалифицированных работников, которые большую часть издержек на себя покрывают, в отличие от неквалифицированных, сами. А вот доходов государство с квалифицированных работников, вне всякого сомнения, имеет больше. Итак, задача – развивать экономику, требующую высококвалифицированной рабочей силы.

И здесь влияние конкуренции налицо – чем выше налоги и прочие издержки бизнеса, чем сложнее доступ к ресурсам, чем дороже рабочая сила соответствующей квалификации, тем больше желания у бизнеса покинуть такую территорию и найти что-то более привлекательное.

Развитие инфраструктуры

Чтобы людям хотелось жить в том или ином регионе, чтобы бизнесу было интересно инвестировать в территорию, у них должны быть мотивы для этого. И те и другие хотят получить возможность более комфортного проживания или осуществления деятельности за меньшие деньги. Поэтому блок задач “развитие инфраструктуры” – это снижение стоимости содержания этой самой инфраструктуры при качественных ее параметрах не хуже, чем у регионов-конкурентов.

И здесь снова появляется развилка. Речь идет о разумном разделении функций между государством и бизнесом. Государство должно выполнять функцию регулятора, а не производителя услуг. Являясь регулятором, оно в состоянии защитить интересы населения или налогоплательщиков. Будучи непосредственным производителем услуг, оно неизбежно оказывается по другую сторону баррикад с потребителем, интересы которого защитить уже некому.

Модно говорить о доступности услуг для населения. Это здорово, когда население имеет газ, тепло, воду, пользуется транспортом и разветвленной дорожной сетью. Только нельзя забывать, какой ценой это достигается и кто за это платит. Очень часто получается так, что мы неэффективно вкладываем деньги в разветвленную инфраструктуру, а затем, проводя реформы, постепенно заставляем население платить за эту неэффективность. Смею озвучить непопулярный тезис о том, что инфраструктуру необходимо развивать не повсеместно, а там, где это необходимо для развития бизнеса. При этом важной задачей является постепенное повышение мобильности населения. Только достаточно обеспеченный человек имеет возможность менять место жительства. Кому-то государство будет вынуждено помогать в добровольном переезде. По крайней мере в тех случаях, когда это будет выгоднее, чем содержать нерациональную и неэкономичную инфраструктуру.

Развитие территорий

С увеличением мобильности населения не только регионам, но и муниципалитетам придется конкурировать за население и бизнес. Одни территории будут развиваться, другие – деградировать. Задача региональной власти – помочь муниципалитетам подготовиться к работе в условиях конкуренции, определить свои сильные и слабые стороны. Важно закрепить прозрачные и долгосрочные правила распределения бюджетных ресурсов между муниципалитетами, создать механизм стимулирования муниципалитетов к развитию.

Основным показателем этого блока задач может являться стоимость проживания человека на территории. Если выше качество жизни на территории, если меньше человек тратит на оплату коммунальных и прочих услуг, если меньше стоит жилье и его аренда, если ниже налоги, а значит – расходы бюджета, тем выше будет заинтересованность человека жить именно в этом муниципалитете. Наряду с наличием рабочих мест соотношение цены и качества муниципальных услуг станет постепенно одним из важных факторов при выборе человеком места жительства.

Государство обладает огромной собственностью и, как правило, распоряжается ею неэффективно. Цель – эффективное использование собственности. Задача-минимум – избавиться от непрофильных активов, задача-максимум – постепенно переходить к полной оплате аренды за использование собственности даже в отношениях между государственными или муниципальными структурами. Без этого нет представления о полной себестоимости государственных и муниципальных услуг, нет прозрачности, нет равных условий при проведении конкурсов на размещение государственных заказов.

Выводы

Хотим мы этого или нет, но конкуренция регионов за население и бизнес будет возрастать. Причем конкурировать придется не только между собой, но и с регионами других, прежде всего европейских, стран. Сегодня можно идти двумя путями – создавая правила игры для конкуренции между регионами либо оберегая регионы от конкуренции, т. е. директивно ими управляя из федерального центра. В первом случае регионы будут вынуждены принимать самостоятельные решения о своих стратегических целях, во втором – цели будут доводиться из центра. Возможно и то и другое. Важно, чтобы ошибки при постановке целей и определении показателей не снижали конкурентоспособность страны и регионов.