УЧЕТ НЕДВИЖИМОСТИ: Подведомственный кадастр

Сегодня в России действуют две системы учета недвижимости: зданий и помещений в БТИ - на основе ведомственных инструкций и в Росземкадастре - на основе одноименного закона. Пора бы создать единый учет недвижимости. В конце прошлого года на стапелях Госдумы появился разработанный в Минэкономразвития законопроект “О государственном кадастре недвижимости”. Аналогию с кораблем создает реклама нового кадастра его авторами-создателями: многоцелевой, решает стратегические проблемы. Если судить по централизации функций, жесткой дисциплине и секретности элементов, корабль этот военный. А если по тактико-техническим данным (скрытность действий, большая площадь и дальность воздействия), это суперсубмарина. Заявленная стоимость работ – 38,4 млрд руб. на 2006–2011 гг. (по федеральной целевой программе автоматизированного земельного кадастра и учета недвижимости). Здесь не учтены десятки уже потраченных миллиардов, ведь кадастровый учет земельных участков и строений сегодня существует, правда регулируемый скорее не законом, а ведомственными инструкциями.

Многоцелевой и стратегический

Многоцелевой кадастр покроет всю страну учетом не только недвижимости (земельных участков и зданий-помещений), но также административных границ и всех правовых зон, будет содержать сведения о правообладателях и кадастровую стоимость всех объектов недвижимости. Учет по-прежнему будет вести одно федеральное ведомство – через своих чиновников на местах. Предписанный им объем работы огромен. По оценке эксперта Игоря Румянцева, знающего систему изнутри, на сегодня это 290 млн объектов: 70 млн участков (учтено примерно 15 млн), 70 млн зданий и сооружений, 140 млн помещений, 10 млн прочих объектов, упомянутых в проекте. А сведения по 9 млн объектов надо будет ежегодно обновлять. Работающим в кадастровом ведомстве 14 000 чиновников для выполнения этой работы потребуется... более 160 лет. Значит, кадастровую команду придется многократно увеличивать, как и уже запрошенные немалые деньги.

Подготовка документов для учета, за которую платят частные лица и бюджеты, дороже, чем учет. Только за повторное “формирование” участков нам придется выкладывать более 27 млрд руб. в год (от 3000 руб. за объект), а за первичное – в разы больше. В итоге кадастр, по оценке, будет стоить обществу не менее 85 млрд руб. в год.

Будут ли эти расходы эффективны? Ответ в тексте законопроекта и в многочисленных замечаниях четырех думских комитетов и правового управления. Там справедливо отмечено, что учет, землеустройство и оценка относятся к разным сферам (административной, гражданско-правовой, налоговой) и их объединение неэффективно, а оценка для налогообложения вообще не имеет отношения к кадастру недвижимости.

Сам объект кадастрового учета туманен: наряду с недвижимостью будут учитываться неопределенные “характеристики” объектов и любые их изменения. Для системы учета приравнивание атрибута к объекту учета – нонсенс. Но в создаваемой командной системе, где рутинный учет недвижимости возвышен до “правового акта”, учет характеристик обретает смысл. Он дисциплинирует граждан, которые должны постоянно возвращаться в кадастровое ведомство для переучета объектов.

В соответствии с проектом должны формироваться и учитываться в кадастре все “правовые зоны” (территориальные, функциональные, с особыми условиями использования). Это продолжает линию на централизацию в одном ведомстве властных полномочий. Эта линия перечеркивает нормы Градостроительного кодекса о территориальном зонировании и меняет правовое градорегулирование на административное.

Кадастровая повинность

Предшествующее учету описание объекта (названо “формированием”), равно как и проводящие его землеустроители (их перекрестили в “кадастровых инженеров”), также подчинены чиновнику. Формирования потребуют не только для новых объектов недвижимости, но и для уже учтенных – при любом уточнении данных, так что оценочные 27 млрд руб. в год за повторное “формирование” могут быть многократно превышены. Обязательным сделано формирование почти всех мыслимых объектов – практически всеобщая кадастровая повинность. Зависимость кадастровых инженеров от ведомства просто кабальная: чиновники принимают у них экзамен, утверждают профессиональные стандарты, контролируют деятельность и даже определяют порядок размещения и расходования средств компенсационных фондов их саморегулируемых организаций. Чиновник сможет увольнять землеустроителей – как поодиночке, так и “профсоюзом” – всех инженеров, входящих в СРО. Суд будет формальным: достаточно трех несвоевременно исполненных предписаний “о несоответствии” описания объекта недвижимости кадастру. Это уже театр абсурда: кадастр формируется из землеустроительных планов, т. е. они “не соответствуют” его текущему содержанию по определению.

В таком контексте становятся понятными чрезвычайные полномочия кадастрового инженера по разрешению пограничных споров между нанявшим его землепользователем и соседями. На первый взгляд это просто нечестно по отношению к соседям: ведь музыку заказывает тот, кто платит. На деле же командовать будет не заказчик землеустроительного дела и не кадастровый инженер. Последний подчиняется чиновнику и работает в системе; куда ж он денется с подводной лодки?

Цели атаки

Очевидно, что широкие полномочия и послушные инструменты созданы для дела. Действительные цели скрыты, но вычислить их можно. Для чего вводится обязательное согласование границ с соседями и единственный вид границ – в виде линии на местности с максимальной степенью точности (10–20 см в поселениях, 20 м вне поселений)? Ведь отмена действующей нормы об “ином” описании границ (кроме закрепления межевыми знаками) убивает возможность полюбовного соглашения соседей и будет провоцировать пограничные споры по всей стране. Но это повысит важность кадастрового ведомства и доходность подконтрольного землеустроительного бизнеса. Эти же цели, по-видимому, и за сюжетом с “формированием”. Авторы не договаривают, что сегодня этот термин используется только при первичном предоставлении земельных участков. Включение в это понятие второго смысла (уточнение сведений об объектах существующих) нарушает конституционное требование об определенности правовой нормы (постановление КС РФ от 13.12.2001 № 16-П). Для чего же нужна эта военная хитрость?

Двусмысленное “формирование”, понуждая нас к повторному учету объектов, создает условия для произвольных действий чиновников. Так, при подготовке к кадастровому учету участка, подлежащего выкупу, создается возможность административной перекройки границ участка, который собственник недвижимости сегодня по закону может выкупить. Чиновник от лица формального гос- или муниципального собственника, “обладающего вещными правами” на формируемый участок, получает равное с землепользователями право на утверждение проекта границ. Те, у кого участок на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, должны будут идти к нему на поклон. А тех, кто вынужден был заключить договор земельной аренды, вообще лишили права голоса при установлении границ.

Хитрая увязка прав чиновников по утверждению границ чужих участков и по отказу в госучете – “если <...> установленная на местности граница не соответствует утвержденному проекту границ” (п. 4 ч. 3 ст. 8) – в действительности означает возможность административного черного передела недвижимости в стране.

На эту же цель работают и нормы о переучете в новом кадастре объектов, ранее учтенных в БТИ, точнее – их отсутствие. Порядка переноса сведений из прежней системы учета в новую в законе нет. Кадастровый орган не отвечает за сохранность документов. И здесь же создаются условия для злоупотреблений: внесение в кадастр сведений “в соответствии с иными документами”.

Проблема переноса сведений используется как основание для понуждения собственников недвижимости к повторному учету объектов – “в полном объеме”, пределы которого неизвестны. Фактически это перечеркивает весь ранее проведенный кадастровый учет.

Скрытая цель описываемого в проекте кадастра – поставить его на службу не обществу, а кадастровым чиновникам. Публичность кадастра превращена в фикцию: в него включаются некие секретные сведения и “служебные каталоги”. Допускается отказ в представлении сведений, а если они представляются, то предельно неторопливо: гражданам – в четыре дня, а органу по регистрации прав – в течение десяти дней и только “по запросам”. Хотя необходимо и возможно – за минуты.

Одновременно создаются условия для использования кадастра в интересах ведомства, его чиновников и подведомственных организаций: “федеральный баланс недвижимого имущества” и служебные каталоги отнимают хлеб у других ведомств. Монополизируется бизнес с использованием материалов кадастрового учета: информационное и технологическое обеспечение кадастра может осуществляться подведомственными организациями, а справочные и аналитические материалы предоставляются не за госпошлину, а за “плату”.

Самая большая тайна об учете недвижимости – полная безответственность кадастрового ведомства и его чиновников. Исключаются даже действующие сегодня нормы об ответственности за своевременность представления данных. Чиновники намерены избавиться даже от ответственности за проверку представляемой для учета землеустроительной документации – она перекладывается (по параллельному проекту о землеустройстве) на независимых экспертов, которых будут нанимать те же чиновники на бюджетные деньги.

Оценка

Кадастровую оценку недвижимости для целей налогообложения следует отнести к особой категории – “секретно, непонятно, железно”. Кадастровая стоимость – способ определения стоимости методами массовой оценки на базе рыночной стоимости. Это не норма, а шифровка. Секретом является и то, как гос- и муниципальные участки, не имеющие рыночной стоимости (они не являются объектами оборота), вопреки здравому смыслу и закону ее все-таки обрели. Кадастровая оценка проводится по неопределенным значениям неизвестных “факторов”, с использованием неустановленных “методов, моделей и алгоритмов”, базируется на неопределенных источниках информации.

Массовую оценку проводит оценочная фирма, выбранная субъектом РФ. Но независимый оценщик всецело зависит от кадастрового ведомства. Он должен пользоваться данными Государственного фонда данных кадастровой оценки, который формируется из произвольного набора данных и “обрабатывается” тем же ведомством. Оценщик обязан работать по ведомственной инструкции. Нелишне вспомнить, что налог, порядок которого определен решением исполнительной власти, является неконституционным (постановление КС РФ от 11.11.1997 г. № 16-П). Хотя оценка проводится вопреки закону об оценке (он для рыночных объектов – там нет массовой оценки), но заключение о работе оценщика кадастровое ведомство будет давать на соответствие именно этому закону. Штурвал-инструкция что дышло, куда повернут... Нанимающая оценщика комиссия субъекта РФ по утверждению результатов оценки на две трети состоит из людей того же ведомства. А апелляции в регионе будет рассматривать другая комиссия, порядок работы которой установит орган правового регулирования – практически тот же кадастровый орган. Та же инстанция утвердит и положение, по которому приглашенная чиновниками СРО будет проводить экспертизу независимой оценки.

Из сказанного видно, что независимый оценщик, как и его собрат по несчастью кадастровый инженер, попал в стальные тиски. Какая уж тут независимость: оценка и размер налога будут зависеть только от кадастровых чиновников. А граждане и организации останутся беззащитными перед ведомственным диктатом.