БЮДЖЕТ: Игра в прятки

Министерство финансов подготовило и внесло в правительство методологию формирования ненефтегазового баланса бюджета. Авторы методологии – документа, рассчитанного на достаточно искушенного читателя, по существу, предлагают внести две важные новации в бюджетный процесс.

Во-первых, рекомендуется расширить список и объем расчетных бюджетных доходов, связанных с нефтегазовым сектором. Помимо экспортных пошлин и налога на добычу полезных ископаемых Минфин предлагает считать нефтегазовыми доходами налог на прибыль нефтегазовых компаний, акцизы на нефтепродукты, НДПИ на природный газ и газовый конденсат, экспортные таможенные пошлины на газ и нефтепродукты, а также доходы от “Вьетсовпетро”.

Разделение доходов

Во-вторых, авторы призывают реализовать наконец идею о разделении бюджета на две части и о планировании бюджета за вычетом нефтегазовых доходов. Предельный объем возникающего бюджетного дефицита авторы предлагают ограничить и финансировать его за счет трансферта, либо из стабилизационного фонда, либо из создаваемого вместо него нефтегазового фонда. При этом величину трансферта также предлагается ограничить, финансируя остающийся дефицит за счет заемных средств, средств от приватизации и т. п.

При таком подходе ненефтегазовые доходы бюджета будут относительно стабильны и предсказуемы, что в случае создания по примеру Казахстана нефтегазового фонда позволит ослабить давление на бюджет и лучше контролировать бюджетные расходы, ведь исполнение ненефтегазового бюджета по доходам и расходам будет близко к ожидаемому. По сути дела речь идет о том, чтобы спрятать доходы, полученные благодаря высоким ценам на углеводородное сырье, от бдительного ока правительственных и думских лоббистов. Разделение бюджета на две части нужно будет закрепить поправками в Бюджетный кодекс.

В случае принятия и успешной реализации методология Минфина позволила бы существенно усилить стерилизационные возможности стабилизационного (нефтегазового) фонда, резко снизить инфляцию и темпы укрепления рубля даже при растущих нефтяных ценах. Что же касается собственно бюджетной политики, то методология Минфина объективно способствует проведению антицикличной бюджетной политики посредством выравнивания бюджетных расходов во времени. Тем самым, с одной стороны, предотвращается их значительное увеличение в период благоприятной нефтяной конъюнктуры, что хотя и способно подстегнуть темпы экономического роста, но лишь временно. С другой стороны, становится возможным избежать падения расходов при низких ценах на нефть, что могло бы еще больше затормозить экономику в таких условиях.

Рост расходов

Как же тогда быть с необходимостью увеличивать финансирование национальных проектов, инвестиционного фонда, дорожной инфраструктуры и других начинаний? Не будем углубляться в проблематику эффективности бюджетных расходов на эти цели. Хочется надеяться, что их сравнительная эффективность и институциональные возможности реализации по крайней мере выше, чем у ряда других статей бюджетных расходов. Речь о другом: наращивание общего объема бюджетных расходов – политически и технически самое простое решение, но его нельзя считать финансово обоснованным. Включать новые или увеличивать финансирование старых приоритетных бюджетных программ нужно не в дополнение к существующим низкоэффективным программам, а вместо них. Неспособность идентифицировать и прекратить финансирование указанных программ не отменяет необходимости принятия таких решений. Более того, она ставит под сомнение возможность добиться приемлемого результата даже при реализации объективно более эффективных программ и начинаний.

В предыдущие годы Министерство финансов вынуждено было идти на уступки и соглашаться на опережающее увеличение бюджетных расходов за счет использования части конъюнктурных бюджетных доходов. Создание стабилизационного фонда не полностью оправдало надежды Минфина. Увеличение бюджетных расходов в общей сложности почти на 500 млрд руб. через внесение поправок в закон о бюджете 2005 г., повышение цены отсечения до $27 за баррель и расчетной цены на нефть до $40 за баррель в бюджете 2006 г., дальнейшее увеличение расчетной цены на нефть до $61 за баррель в бюджете 2007 г. и отказ от перечисления в стабилизационный фонд свободного остатка средств бюджета по итогам 2006 г. – все эти меры последовательно повышали бюджетные риски и поддерживали инфляцию на высоком уровне, способствуя быстрым темпам укрепления рубля. Таким образом, в полной мере “спрятать” конъюнктурные доходы бюджета от желающих их потратить до сих пор не получалось.

Удастся ли Минфину с его новой методологией остановить дальнейшее ослабление бюджетной политики? Гарантии нет. Успех в применении бюджетных правил, даже жестких по своей формулировке, одно из которых предлагается Минфином, как показывает международный опыт, зависит прежде всего от политической составляющей: законодательные рогатки способны только ослабить давление на бюджет при наличии политической воли. А если политической воли нет, рогатки легко обходятся.

Проиграет Минфин – проиграют все

При этом нужно отметить, что даже новая методология, предложенная Минфином, не является панацеей и не позволяет полностью учесть все бюджетные риски. Например, привязку к ВВП размера гарантированного трансферта из стабилизационного фонда в бюджет будет трудно соблюсти, потому что номинальный ВВП сильно меняется при резком росте или падении нефтяных цен. Если до сих пор рост нефтяных цен поддерживал относительно стабильную долю бюджетных расходов в ВВП, то их падение вызовет существенное увеличение доли бюджетных расходов в ВВП (примерно на 1,8 процентного пункта при снижении нефтяных цен вдвое). Кроме того, необходимость поддерживать норму замещения (отношение средней пенсии к средней зарплате) на приемлемом уровне потребует увеличения бюджетных расходов на поддержку пенсионной системы в будущем, за пределами 2010 г., когда количество пенсионеров на одного работающего резко вырастет. Эти расходы целесообразно было бы осуществлять из фонда будущих поколений, чего методология Минфина, просчитанная на бюджетных параметрах перспективного финансового плана 2007–2009 гг., не предусматривает.

Парадокс заключается в том, что, если Минфин проиграет игру в прятки, в которую он вынужден играть, проиграют все: производители заплатят за дорогой рубль потерей конкурентоспособности, пока цены на нефть высоки; население и бюджетники пострадают из-за снижения жизненного уровня, когда цены на нефть упадут. Правда, виноватым, как водится, все равно окажется Минфин – нечего было в прятки играть.