Свобода выбора технологий

Государство тратит около 30 000 руб. в год на каждого чиновника на закупку информационных технологий (ИТ). При этом госаппарат не становится компактнее, решения не принимаются быстрее или качественнее, а ведомства не становятся заметно прозрачнее. Более того, внедрение ИТ, не улучшая госуправления, часто приносит обществу проблемы.

История с системой учета алкогольной продукции (ЕГАИС) необычна лишь своими масштабами. А сами проблемы – типичны, и считать их просто “техническими” не стоит. Современное общество так же зависит от ИТ и программного обеспечения, как от транспортной или коммуникационной инфраструктуры.

Бессилие заказчика

Характерной чертой использования ИТ в госсекторе является значительная зависимость ведомств от их поставщика. Во-первых, у государства обычно не оказывается достаточных для полноценной эксплуатации программного обеспечения имущественных прав. Формулировка “все права на результаты работ принадлежат заказчику” не имеет существенных правовых последствий для поставщика, так как законодательство требует прямого указания, какие именно права передаются заказчику. В результате прав на модификацию и тиражирование программного обеспечения у заказчика, как правило, нет.

Кроме того, сегодня на рынке массово используется “платформенное” программное обеспечение (операционные системы, базы данных и т. п.), имущественные права на которое в принципе не могут быть переданы государству, так как они принадлежат крупным зарубежным игрокам, таким как Oracle, Microsoft, IBM. Поставщик в лучшем случае предоставит один экземпляр такого программного продукта, попытка же государства тиражировать разработанное по его заказу ПО повлечет за собой необходимость оплаты всех требуемых для работы “платформенных” компонентов. Чаще всего это оказывается сюрпризом для чиновников уже после закрытия контракта.

Массовое использование закрытых технологий приводит к тому, что оказывается невозможной самостоятельная поддержка и даже исправление ошибок. В некоторых случаях это может напрямую угрожать целым отраслям национальной экономики, как это произошло с ЕГАИС. Государство получило закрытое программное решение, права на которое, по-видимому, государству не переданы. Объяснить высокую стоимость тиражирования ПО ЕГАИС иначе как монопольным положением разработчика (ФГУП “НТЦ “Атлас”) трудно.

Довершает картину то, что редкий госзаказ ПО выполняется на основе четко поставленной задачи и реального, а не номинального конкурса, что в свою очередь предопределяет низкое качество архитектурных решений.

Технологии как налог

Безграмотность и коррумпированность чиновников при закупках ИТ бьет не только по государству, но и по частному сектору. Например, в случае ЕГАИС для того, чтобы остаться на рынке, поставщики алкоголя должны закупить комплект программного обеспечения у вполне определенных поставщиков. Такое требование прямо содержится в Приложении 1 “Типовая спецификация оборудования ЕГАИС для организаций, осуществляющих производство алкогольной продукции” приказа ФНС от 1.12.2005 № САЭ-3-07/642.

ЕГАИС, разумеется, не единственный пример нарушения прав граждан через принуждение их к использованию конкретных программных продуктов. Более массовый пример – публикация ведомствами на своих порталах документов в неспецифицированных (недокументированных) файловых форматах, например *.doc. Для гарантированного чтения и редактирования таких файлов гражданин вынужден покупать операционную систему и офисный пакет конкретного производителя (в данном случае Microsoft) либо обращаться к услугам пиратского рынка, что равно неприемлемо. Другой пример – ведомственные требования сдавать обязательные виды отчетности в недокументированных форматах данных, когда единственный способ соответствовать требованиям – покупка софта конкретного производителя.

Понятно, что эта практика совершенно противоправна. Вряд ли ее можно интерпретировать как “принуждение к совершению сделки” (ст. 179 Уголовного кодекса РФ). Скорее здесь можно говорить о незаконном налоге, но с этим должны разбираться суды, если, конечно, найдутся желающие подавать соответствующие иски.

Иногда говорят, что операционная система и офисный пакет от Microsoft или программа ЕГАИС от “Атласа” настолько хороши (“широко распространены”, “безопасны”, “эффективны” и т. п.), что альтернативы им нет. Говорить так – признавать, что деятельность органов государственной власти РФ критически зависит от таких правообладателей. При этом неважно, иностранная это компания и мировой лидер или это отечественный и не слишком авторитетный на рынке ФГУП. Важен факт монопольного положения и, как следствие, зависимости от него.

Представьте, что государство потребовало бы от школьников писать в прописях шариковой ручкой производителя M, сами прописи при этом должны быть отпечатаны в типографии поставщика N, а стричься школьники должны в сети парикмахерских P. При этом стоимость услуг фирм M, N, P монопольно высока, ручки оставляют кляксы, тетрадки рвутся на третий день, а в парикмахерских многочасовые очереди. Сравните это с вполне легитимным требованием писать шариковыми ручками (а не перьевыми) в тетрадках в клеточку (а не в линеечку) и не приходить в школу с шевелюрой длиннее некоторого предела – при полной свободе в выборе цирюльников или продавцов канцтоваров.

В прессе уже были сообщения о планах по созданию аналога ЕГАИС для рынка видеопродукции и медицинских препаратов. Ладно бы алкоголь или кино, но вот без таблеток многим реально не поздоровится. А что на очереди?

Часто звучит аргумент, что иначе как использованием одинакового ПО не обеспечить совместимости информационных систем. Это, конечно, один из вариантов, но, увы, наихудший. Это как если бы для совместимости автотранспорта “по бензину” государство потребовало, чтобы все ездили на одинаковых автомобилях с идентичными двигателями. Лучшая же мировая практика – опора государства на открытые свободные стандарты, поддержать которые может любой поставщик. При этом (для случая ЕГАИС) перед участниками рынка выдвигаются требования по порядку ведения учета в электронном виде, по форматам и протоколам предоставления отчетных данных, но фирмы остаются свободными в выборе программных продуктов. Государство вправе, предвидя массовую потребность, разработать за счет бюджета и предложить участникам рынка программное обеспечение, но последние сами должны решать, использовать его или выкручиваться самостоятельно.

Открытые технологии

Ошибки, допущенные при создании алкогольной ЕГАИС, как уже говорилось, типичны для проектов информатизации в госсекторе, и борьба с ними “в розницу”, видимо, будет малоэффективна. В долгосрочной перспективе стране необходима разработка специфического госрегулирования, определяющего порядок использования информационно-коммуникационных технологий органами государственной власти. Главными целями такого регулирования должны быть: 1) недопущение нарушения прав граждан и организаций, 2) обеспечение национальной безопасности и 3) защита инвестиций государства в технологии. Эти меры также окажут серьезное положительное влияние на стоимость закупок, так как они повышают конкурентность поставок за счет снижения технологических барьеров.

Основой такого подхода являются публичные процедуры отбора базовых информационных технологий, в отношении которых индустрия выработала зрелые стандарты, которые должны быть обязательными для закупаемых ведомствами решений в сфере ИТ. Уполномоченный федеральный орган в опоре на публичные экспертные регламенты должен с периодичностью примерно раз в год фиксировать реестр актуальных стандартов в области ИТ, а также тех стандартов, что планируется в перспективе включить в реестр или, наоборот, вывести из него. Для реализации предлагаемого регулирования потребуется доработка законодательства о государственных закупках, так как выбор, какие технологии будут использоваться ведомствами, происходит именно на стадии госзакупок. При этом требование соответствия разрабатываемого ИТ-решения реестру отобранных стандартов должно быть обязательной частью конкурсной документации.

Важно то, что эти меры никоим образом не затрагивают использования ИТ в частном секторе. Напротив, принятие на себя государством определенных технологических самоограничений (используем не все существующие технологии, а только открытые и поддержанные индустрией) оставляет гражданам и бизнесу свободу в выборе технологий. На данный же момент отсутствие ограничений на применение ИТ в госсекторе оборачивается для общества жестким, но неявным прессингом, вынуждая его поддерживать именно те технологии, что используют ведомства.

Правильность описанного подхода демонстрирует и мировой опыт, в частности таких стран, как Германия, Великобритания, Дания, Франция, Сингапур, Малайзия и др. Отказ государства от закрытых технологий снижает бремя регулирования для граждан и организаций.

Сегодня разработки в данном направлении ведутся в Минэкономразвития РФ, и их принятие должно стать элементом идущих в стране административных преобразований.