Штраф за верную службу

Около четверти всех занятых по найму в российской экономике получают зарплату из бюджетов различных уровней. Среднемесячная заработная плата в учреждениях образования и здравоохранения, составляющих основу бюджетного сектора, в течение последних 15 лет колебалась в диапазоне 40–60% от средней в промышленности. Неудивительно, что накачивание финансовых мышц страны и приближение выборов 2007–2008 гг. стимулируют общественное внимание к теме заработной платы бюджетников. Казалось бы, вопрос предельно ясен и дополнительные обоснования для значительного повышения оплаты труда не требуются.

Однако ясно далеко не все. Не ясно, как добиться паритета, не ясен и масштаб фактического разрыва между бюджетниками и небюджетниками. Существуют значительные различия как в целом между этими группами, так и внутри каждой из них.

Отметим, что проблемы на рынке труда может создать как недоплата, так и переплата бюджетникам. Относительная недоплата стимулирует отбор худших, тянет вниз заработную плату в экономике в целом, раздувает неэффективную занятость и поощряет коррупцию. Наоборот, завышение зарплаты бюджетников по отношению к сопоставимым работникам частного сектора ведет к общему сокращению занятости и соответствующему росту безработицы. Это также следует учитывать, и об этом свидетельствует опыт Западной Европы.

Как устанавливается зарплата

Заработная плата бюджетников в номинальном выражении является прямым продуктом государственной политики в области оплаты труда, основными инструментами которой выступают минимальный размер оплаты труда (МРОТ) и единая тарифная сетка (ЕТС). Наоборот, зарплата небюджетников формируется на конкурентном рынке труда с учетом того, что действующие здесь фирмы максимизируют прибыль.

В большинстве развитых стран зарплата государственных служащих, включая работников, аналогичных нашим бюджетникам, определенным образом привязана к зарплате занятых в коммерческом секторе. Собственно, в этом и смысл переговоров между профсоюзами и работодателями. Это служит реализации принципа равной оплаты за равный труд. В итоге бюджетники получают заметную денежную и натуральную премию, которая объясняется как их более высоким уровнем образования, так и более высокими ставками оплаты. Политическая значимость сектора и сильное влияние профсоюзов повышают шансы на получение такой премии. Ее натуральная компонента может включать в себя повышенный уровень социальных гарантий, более “дружелюбные” условия труда и дополнительную защиту от рисков, связанных с рынком труда.

Действующий в России механизм определения зарплаты бюджетников совершенно иной – он практически не учитывает сложившиеся цены на рынке труда. Базовая (тарифная) часть оплаты российских бюджетников складывается централизованно в ходе политико-бюрократических процедур, определяющих МРОТ и ЕТС. Дальнейшая же подстройка на местах носит полуспонтанный характер и зависит от действия рыночных сил и имеющихся в наличии региональных и локальных возможностей. В итоге номинальная зарплата бюджетников тянется вверх – насколько может – за зарплатой небюджетников. Чем богаче регион, тем она выше, но и тем труднее дотянуться до планки. Неудивительно, что разрыв оказывается значительным по величине и складывается не в пользу бюджетников.

Относительная недоплата поощряет негативный отбор в бюджетный сектор со всеми вытекающими последствиями. Кроме того, бюджетный сектор как крупный работодатель посылает соответствующие сигналы обратной связи коммерческому сектору, стимулируя его к сдерживанию роста зарплат. Результатом этого может быть “обмен” заниженной заработной платы в экономике на завышенную занятость. Этот эффект проявляется прежде всего в тех субъектах Федерации, где сочетаются значительная доля бюджетников и слабый частный сектор.

Кому штраф, кому премия

Используя различные методы и разные данные, мы получили оценки разрыва в зарплате для сопоставимых – схожих по своим основным характеристикам – работников бюджетного и небюджетного секторов. Во-первых, сопоставимые бюджетники получают в среднем примерно на 20% меньше, чем они могли бы получать в небюджетном секторе. Это значительный штраф, хотя его величина оказывается вдвое меньше, чем при сопоставлении средних цифр. Во-вторых, этот показатель сильно варьирует между группами. Например, штраф относительно сокращается с возрастом, он меньше для обладателей высшего образования, руководителей различного ранга, жителей села и малых населенных пунктов. В-третьих, он сильно варьирует по территории страны.

В наиболее бедных регионах заработная плата бюджетников сопоставима с заработками аналогичных небюджетников. Например, в наименее благополучном Южном федеральном округе по своим зарплатам бюджетники практически не отличаются от земляков-небюджетников, а где-то и превосходят. Разрыв в оплате труда растет от региона к региону по мере увеличения ВРП на душу населения. Так, 10%-ное увеличение душевого ВРП ведет к увеличению премии небюджетников на 1,1 процентного пункта. Это является наглядной иллюстрацией того факта, что существующая система оплаты труда бюджетников ориентирована на возможности самых слабых в финансовом отношении регионов и наказывает тех, кто живет на более зажиточных территориях.

Еще более сильная зависимость прослеживается между величиной межсекторного разрыва и региональным уровнем безработицы. Прирост безработицы в регионе на 1 процентный пункт сокращает разрыв на 1,5 процентного пункта. Напряженная ситуация на региональном рынке труда (т. е. высокая безработица) сдерживает рост зарплат в рыночном секторе, сближая их с оплатой труда в бюджетном секторе.

Предположим, что заработная плата бюджетников повышена во всех регионах на одинаковую величину. В результате в одних регионах негативный разрыв может сократиться, а в других – стать положительным, т. е. превратиться из штрафа в премию. Однако в любом случае разрыв (положительный или отрицательный) как отклонение от принципа равной оплаты за равный труд сохранится в большинстве регионов. Если мы ликвидируем отрицательный разрыв для бюджетников в наиболее богатых регионах (приравняв зарплату последних к зарплате небюджетников), то существующий ныне максимальный разрыв сохранит свою величину, но поменяет знак и переместится в самые бедные регионы.

Чем больше разрыв в пользу бюджетников, тем сильнее он будет подавлять занятость в формальном секторе и стимулировать безработицу, поднимая резервированную заработную плату и увеличивая трудовые издержки. Понятно, что с этим эффектом столкнутся в первую очередь беднейшие регионы, имеющие и так самый низкий уровень занятости и наивысшую безработицу. Однако повышение зарплаты бюджетников заставит небюджетный сектор сделать то же самое. В этом смысле сдвиг вверх зарплаты бюджетников будет равносилен повышению минимальной зарплаты для всех секторов. Регионы ЮФО – среди первых кандидатов на все эти проблемы.

Пример Италии хорошо иллюстрирует то, как складывается межрегиональная дифференциация разрыва при централизованном установлении зарплаты государственных служащих (включая работников образования и здравоохранения) в экономически неоднородных регионах. Хотя зарплата этой категории в Италии определяется посредством переговоров, ставки оплаты не дифференцированы по регионам и не учитывают условий, складывающихся на местных рынках труда. В итоге максимальный положительный разрыв наблюдается в относительно бедных регионах Юга, а наименьший – на более благополучном Севере. Этот разрыв не только служит механизмом перераспределения с богатого Севера на отсталый Юг, но и подавляет частный сектор в южных провинциях, дестимулируя создание рабочих мест и вытесняя их в неформальный сектор. По-видимому, похожая ситуация и в России.

Кто виноват в недоплате

У недоплаты есть три потенциальных источника, и мы можем количественно оценить вклад каждого.

Во-первых, бюджетники и небюджетники различаются по составу. Например, одни могут быть образованнее других, а потому – при прочих равных условиях – иметь выше оплату. Расчеты показывают, что суммарный вклад различий в составе относительно невелик. Во-вторых, рынок труда в каждом из секторов по-разному ценит одинаковых по характеристикам работников. Это действительно так, но цена – также при прочих равных условиях – оказывается значительно выше в бюджетном! В-третьих, это разница между тем, как устанавливается фактическая минимальная оплата труда (не путать с МРОТ!) для бюджетников – государством и небюджетников – рынком. Получается, что государство, устанавливая зарплату бюджетникам, промахивается относительно рыночной цены труда. Более того, оно промахивается настолько сильно, что именно это и становится основным источником недоплаты бюджетникам. Рынок труда, в свою очередь, пытается скомпенсировать этот разрыв, но последний слишком велик, чтобы рынок был в состоянии его полностью погасить!

Что было бы в случае, если бы бюджетники и небюджетники по своему составу были идентичны, а фактический уровень минимальной оплаты в секторах совпадал? Тогда, при прочих равных, разрыв по величине был бы почти вдвое больше нынешнего, но в пользу бюджетников! А если бы различия в зарплатах определялись лишь различиями в фактической минимальной оплате? Тогда средняя недоплата бюджетникам в 2,7 раза превысила бы нынешний уровень!

Может ли государство исправить ситуацию, просто повысив централизованным образом зарплату бюджетникам до среднего уровня небюджетников? Вряд ли, и причин тому несколько. Во-первых, при нынешней численности бюджетников такие затраты слишком велики. Во-вторых, работодатели в небюджетном секторе тоже не дремлют и на такое повышение зарплаты учителям и врачам немедленно отреагируют своим повышением. В итоге разрыв сохранится, но при повышенном уровне инфляции. В-третьих, централизованные решения неэффективны, поскольку разрыв сильно варьирует по регионам и отдельным группам работников. В-четвертых, повышение зарплаты всем бюджетникам на единую фиксированную величину просто передвинет разрыв от одних групп к другим, а где-то заменит недоплату значительной переплатой. Такая переплата больно ударит по экономике самых депрессивных территорий, и прежде всего – регионов Северного Кавказа. Ценой переплаты здесь станет дальнейшее ухудшение ситуации с рабочими местами и безработицей.

Ключ не в Кремле

Есть ли решение проблемы оплаты труда бюджетников? Есть, но оно не может быть централизованным. Ключ к ее решению не в Кремле, а в столицах субъектов Федерации. Во-первых, установление зарплаты большинству бюджетников должно стать децентрализованным и быть привязано к функционированию региональных рынков труда. Переговоры профсоюзов работников образования или здравоохранения с региональными администрациями – один из наиболее очевидных инструментов такой привязки. Во-вторых, бюджетный сектор должен несколько “похудеть”, избавившись как от балласта лишних людей, так и от несвойственных ему функций социальной защиты. Другими словами, реформа оплаты должна стать элементом системного реформирования функционирования бюджетных отраслей.

Авторы – директор и старший научный сотрудник Центра трудовых исследований ГУ-ВШЭ.

Статья написана по материалам двух исследований авторов: “О бедном бюджетнике замолвите слово...” (“Вопросы экономики”, 2006, № 6); http://new.hse.ru/C3/C18/preprintsID/?view=45&filter=WP3%20 “Быть бюджетником в России: удачный выбор или несчастная судьба?” http://new.hse.ru/C3/C18/preprintsID/?view=157&filter=WP3%20 (не опубликовано).