СТРАНА И НЕФТЬ: Ресурсы и национализм

Понятие “ресурсный национализм” (resource nationalism) стало использоваться в обсуждениях вопросов стратегии развития национальной экономики сравнительно недавно – речь идет буквально о последних годах. Смысл этой политики государства в отношении природно-сырьевых ресурсов страны кратко можно выразить как обеспечение использования ресурсов сугубо в национальных интересах.

В такой постановке трудно ожидать какой-либо критики в адрес этой политики, по крайней мере, критики внутри страны. Что касается внешней критики, то основания для нее, бесспорно, есть: например, при нынешней ситуации с ценами на нефть реализация политики ресурсного национализма может означать сокращение добычи нефти (или ее поставок на мировой рынок), что, естественно, увеличит поступление валюты в страну, одновременно поставив под удар те экономики, которые нуждаются в нефти.

Защита от иностранцев

Практика показывает, что политика ресурсного национализма имеет достаточно разнообразные проявления. Самым мягким из них можно считать ограничение доступа иностранного капитала в сферу добычи природно-сырьевых ресурсов, самым жестким, по-видимому, – упоминавшееся эгоистическое поведение страны, нацеленное на рост цен на сырье путем сокращения его добычи или продажи на мировом рынке. Промежуточное место между ними занимают различные меры политического давления на страны, существенно зависящие от поставок сырья. В качестве важной предпосылки для использования ресурсных богатств в национальных интересах государства часто предпринимают национализацию добывающей промышленности.

В России политика ресурсного национализма не является официально принятой или одобренной доктриной, однако целый ряд действий, предпринятых в последнее время властями, свидетельствует о начале ее фактического проведения. Действительно, обсуждаются и вводятся законодательные ограничения на участие иностранных компаний в добыче природных ископаемых, активно обсуждаются меры, нацеленные на ограничение доступа к нефтегазовым ресурсам для нелояльных стран ближнего зарубежья, фактически национализирована как минимум одна из крупных нефтедобывающих компаний.

Аргументы в пользу политики ресурсного национализма, имея в виду принятие государством того или иного набора соответствующих мер, т. е. плюсы такой политики, обычно формулируются следующим образом. Во-первых, концентрация добычи ресурсов в руках государства позволяет улучшить собираемость доходов от их продажи, предотвращает отток и доходов, и самих ресурсов за рубеж. Во-вторых, концентрация таких доходов в государственном бюджете дает возможность осуществлять финансирование различных программ – как непосредственно социальных (прямое увеличение благосостояния населения), так и инвестиционных, закладывающих основы для роста доходов в будущем. В-третьих, соответствующие меры позволяют планировать рациональное использование природных ресурсов на длительную перспективу, а не пассивно откликаться на требования рынка; подобное планирование, в частности, дает возможность для осуществления долгосрочных структурных маневров, целенаправленного изменения отраслевого состава экономики, поддержки отечественных товаропроизводителей и т. п.

Аргументы, как легко видеть, смотрятся вполне убедительно.

Так есть ли у политики ресурсного национализма минусы, о которых упомянуто в заголовке этой статьи? Я имею в виду минусы для самой страны, избравшей такую политику, а не минусы для других стран, являющихся покупателями национализированных ресурсов.

Как показывает анализ, такие минусы, безусловно, есть, и, более того, они однозначно перевешивают ожидаемые положительные результаты политики ресурсного национализма.

Основной из этих минусов заключается в том, что обеспечение преобладания в доходах госбюджета поступлений от импорта природных ресурсов провоцирует возникновение ситуации, образно названной “проклятием ресурсов” (resource curse). Проявляется оно для страны в первую очередь в том, что темпы ее экономического роста начинают снижаться по сравнению с теми странами, территории которых не обременены значительными запасами сырьевых ресурсов. Соответственно, снижается и показатель ВВП на душу населения. Более того, усиливается неравномерность распределения богатства между слоями граждан. Инновационные процессы в стране, страдающей от “проклятия ресурсов”, затухают, а социальная напряженность и политическая нестабильность, напротив, нарастают.

Приведенные (и другие похожие) зависимости были неоднократно рассчитаны на материалах межстрановых сопоставлений в работах многих исследователей, начиная с опубликованной в 1995 г. совместной статьи Джеффри Сакса и Эндрью Уорнера “Изобилие природных ресурсов и экономический рост”. Сходясь во мнениях относительно содержания последствий изобилия природных ресурсов, исследователи, однако, существенно расходятся по поводу причин их возникновения.

Не имея возможности подробно рассмотреть здесь все предложенные объяснения (а их в литературе существует более десятка), остановимся только на одном из них, позволяющем в комплексе охватить все разнообразные негативные проявления “проклятия ресурсов”. В его основе лежит такая глубинная характеристика национальной экономики, как уровень защиты прав собственности.

Защита собственности

Как известно, уровень защиты прав собственности на активы определяет стимулы к их эффективному использованию. Если такие права не защищены, т. е. активы могут быть использованы без ведома владельца или просто отобраны по желанию того или иного субъекта, располагающего значительным потенциалом насилия, у номинального владельца активов стремление использовать их продуктивно попросту исчезает. Прежде всего пропадает желание осуществлять какие-либо долгосрочные инвестиции: зачем их делать, если вероятность пожинать плоды мала, лучше непосредственно потребить имеющиеся блага. Далее, снижаются стимулы к обмену: для сильной стороны оказывается проще отобрать желаемое благо, чем обменять его на какое-то другое. Как следствие, в условиях слабой защищенности прав собственности объем деятельности по созданию стоимости сжимается, начинает преобладать перераспределение уже имеющегося, ранее созданного богатства.

В силу указанных причин защита прав собственности является одной из главных экономических функций государства, рассматриваемого как организация, обладающая сравнительными преимуществами в осуществлении легального насилия. Ведь доходы такой организации представляют собой часть стоимости, создаваемой производительной деятельностью его граждан: чем больше ее объем, чем больше создается в национальной экономике стоимости, тем выше и доходы бюджета. Поэтому экономический интерес государства естественно заключается в создании для его граждан условий, облегчающих производительную деятельность. Этой цели обычно служат принимаемые законы, на это направляется деятельность правоохранительной и судебной системы, справедливо разрешающей конфликты, сопряженные с защитой прав собственности граждан.

Лишние граждане

Однако очерченная простая и ясная логика начинает ломаться, как только у государства в руках оказывается альтернативный источник доходов – рента от продажи на мировом рынке природно-сырьевых ресурсов. Если месторождения последних имеют концентрированный характер либо можно четко зафиксировать канал для их поставок за рубеж, правители страны видят, что тот же, если не больший, уровень доходов можно получить, сосредоточив усилия по защите прав собственности на ресурсы только на упомянутых объектах. Сами же получаемые доходы при этом рационально (с точки зрения власти) будет тратить на вооруженные силы (защита властей от внешних претендентов на ренту) и правоохранительные органы (защита властей от своих граждан, претендующих на часть ренты от продажи природных ресурсов). Из состава же гражданского населения достойными заботы оказываются только те, кто непосредственно связан с добычей и продажей природных ресурсов, в то время как остальные граждане становятся лишь нежелательной нагрузкой на получаемые рентные доходы. Действительно, в несырьевой экономике все граждане важны для государства, т. к. они своей работой создают стоимость, часть которой через налоги изымается на нужды власти; в сырьевой экономике создание стоимости – лишь некоторая добавка к потоку ренты, присваиваемой государством.

Важным моментом, влияющим на отношение власти к населению, становится относительная величина рентных доходов, т. е. их объем на душу населения: если последний велик, государству проще (требует меньших усилий) откупиться от лишних граждан, создав для них благоприятные условия жизни и заняв какой-нибудь безвредной деятельностью. Если же относительный доход невелик, оптимальным (с точки зрения власти) может оказаться наращивание сил принуждения в совокупности с обеспечением минимального уровня жизни для граждан вне системы власти и добывающего сектора. В первом случае ограничения экономической свободы граждан покупаются заботой государства об их приемлемом благосостоянии, во втором – попытки протеста подавляются силовыми методами.

Заметим, что и в том, и в другом случае какие-либо усилия в сфере создания долгосрочных, альтернативных ренте, источников доходов (обрабатывающая промышленность, наукоемкое производство и т. п.) оказываются с точки зрения власти излишними. Более того, даже если такие усилия и предпринимаются, они зачастую оказываются малоэффективными, поскольку развитие таких отраслей требует сложных и длительных контрактных отношений, предполагающих надежную защиту прав собственности, в первую очередь интеллектуальной.

Неизбежности нет

Конечно, описанная выше логика развертывания последствий феномена “проклятия ресурсов” не является жестко детерминированной, из нее существует целый ряд исключений. Часть из них связана с тем обстоятельством, что страна, обнаружившая на своей территории богатые месторождения ценных полезных ископаемых, имела до этого момента длительные демократические традиции, не позволившие ее властям перейти в состояние противостояния с населением (например, Норвегия, Австралия, Канада, США). В других случаях в основе лежал субъективный фактор – сознательно выбранная правителем политика (например, в Объединенных Арабских Эмиратах, где, по последним данным, доля добавленной стоимости, созданной вне нефтяного сектора, достигла 40%, хотя начиналась в 1960-е гг. практически с нуля).

Так или иначе, “проклятие ресурсов”, безусловно, создает объективные предпосылки для возникновения упомянутого веера негативных для развития страны социально-экономических и политических последствий. Для того чтобы успешно преодолеть эти последствия, от руководства страны, обремененной большими запасами ценных природных ресурсов, требуются значительные усилия, чтобы справиться с теми стимулами к фактическому проведению политики ресурсного национализма, которые порождаются сложившимися обстоятельствами у существенной части государственных служащих, т. е. работников организации, называемой “государство”.

Поскольку политика ресурсного национализма облегчает проявления “проклятия ресурсов”, думается, что обращение к ней не лучший выбор со стороны руководства страны, решившей не становиться ресурсным придатком активно развивающихся инновационных экономик.