ЗЕМЛЯ И ПРАВО: Не правый Греф

В ближайшее время в правительство будет внесен законопроект об уточнении условий приобретения прав на застроенные земельные участки. Проект стал наконец гласным. Изучив его, каждый может убедиться: вместо обещанного снижения цен и барьеров для выкупа авторы документа их сознательно увеличивают. Более того, вводятся драконовские нормы, отнимающие у миллионов собственников недвижимости права, которыми они сегодня обладают. И это, пожалуй, главная новость.

Массовое нарушение прав

Проектом исключается действующая норма Земельного кодекса, которая гласит: возникшее ранее право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками сохраняется (часть ст. 20 ЗК РФ). Чиновники успокаивают: существующее право никто у вас не отбирает, оно сохраняется – до момента переоформления. Мы, мол, просто устраняем противоречие между этой нормой ЗК РФ и требованием о переоформлении, которое содержится в законе о введении ЗК РФ. Эти объяснения обманчивы. Сегодня бессрочное право есть, но проект определил ему срок, пусть и откладываемый до 2008 г. А потом будут штрафовать юрлиц и индивидуальных предпринимателей – от двухсот до тысячи МРОТ. Про граждан тоже не забыли: за использование участка без оформления документов, удостоверяющих право на землю, – от пяти до десяти минимальных зарплат. С юрлиц за такое использование, иезуитски приравненное к самовольному занятию участка, – до двухсот МРОТ.

Объяснения чиновников противоречат позиции Конституционного суда РФ, который такого противоречия не увидел: “…возможность для юридического лица по своему желанию приобрести земельный участок в собственность или использовать его на правах арендатора… при том что в соответствии с пунктом 3 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации за ним сохраняется право постоянного (бессрочного) пользования этим участком, свидетельствует о предоставлении права выбора самому юридическому лицу и отсутствии какого-либо произвольного ограничения свободы в заключении договора” (определение КС РФ от 25.12.2003 № 512-О). Это означает, что собственники недвижимости имеют не два, а три варианта действий: заключить договор аренды, выкупить участок или сохранить имеющееся право постоянного (бессрочного) пользования. Для многих эта новость будет приятной неожиданностью.

Определение было принято по запросу Законодательного собрания Нижегородской области. Нижегородцы поставили под сомнение конституционность требования закона о переоформлении прав на землю. Конституционный суд отказался принять запрос к рассмотрению. Со стороны показалось: это означает признание принудительного переоформления конституционным. Но, как видно из текста определения, на деле все точно наоборот. Именно возможность сохранения имеющегося права бессрочного пользования, закрепленная в ЗК РФ, обеспечивает, по мнению высшей судебной инстанции, конституционную свободу договора.

Логику суда нельзя признать безупречной. Рассматривая норму о понуждении (а обязательность переоформления есть понуждение), он утверждает, что понуждения нет. Потому что другая норма декларирует сохранение права. Заявляя о действии принципа конституционной свободы договора в случае переоформления, суд фактически объявляет требование о переоформлении необязательным. Этим, по сути, признается правота нижегородцев. И вот теперь ключевую норму о сохранении права бессрочного пользования чиновники хотят убить, провоцируя новые обращения в КС.

Новые жалобы в КС неизбежны и по причине размашистой отмены уже существующего права тысяч граждан. Речь идет о праве на выкуп участков собственниками зданий, которые получили их в аренду после введения Земельного кодекса. Это особенно несправедливо в отношении добросовестных инвесторов. Сейчас участок под застройку избранные получают бесплатно, например по своеобразно обставленным конкурсам. А добросовестное большинство – уплатив на аукционе круглую сумму за право заключения договора аренды. Говоря по справедливости, выкупная цена для добросовестных должна быть на ту же сумму уменьшена. А их вместо этого поражают в правах на выкуп. Если цель авторов проекта – предотвращение спекуляции, то эта новация проблему только усугубляет. “Своя” фирма, получившая участок бесплатно, “обналичит” эту привилегию, продав построенный дом. В результате этой нормы будет создан целый сегмент заведомо “неполноценной” недвижимости, а ее новые владельцы снова будут вынуждены “заносить” чиновному земельному собственнику. Лечить же надо причину – спекуляцию при раздаче. Почему бы не распространить недавно принятую норму об обязательности аукционной продажи на все свободные от прав третьих лиц участки не только для жилого, но и для любого строительства (кроме объектов государственных и муниципальных нужд)?

Цены и барьеры

О хитростях с новой ценой выкупа сказано уже много (“Земельный заговор”, “Ведомости” от 16.06.2005, стр. А4). Напомним, цена привязана к произвольно изменяемой кадастровой оценке и составляет 5%, а для Москвы и Санкт-Петербурга – все 100%. Последняя цифра складывается из 20% за “неполноценное” право – с ограничением на использование и 80% – за снятие этого ограничения. Для многих это означает рост цены выкупа в сотни процентов, и для всех – возможность увеличения платы за выкуп в будущем.

Вводимое как “антиспекуляционное”, ограничение на использование участка запрещает реконструкцию и строительство. Небольшая норма проекта раскрывает большое нежелание чиновников исполнять уже действующие федеральные законы и следовать здравому смыслу. Ведь такое ограничение означает неконституционное “выморочное” право собственности, запрещающее свободное использование своего имущества для не запрещенной законом деятельности. Если же исходить из содержания Земельного и Градостроительного кодексов, то ограничение вообще не имеет смысла. Оно не запрещает любое строительство в рамках разрешенного использования, оставляя запрет только для такого строительства, которое выходит за пределы разрешенного использования. Но последнее запрещено Градостроительным кодексом РФ (п. 2 ч. 11 ст. 51 ГрК РФ).

Новация с ограничением на реконструкцию и строительство обретает смысл (но не легитимность) только в контексте закона “О землепользовании и застройке в городе Москве”. В этом законе г. Москвы дано понятие “разрешенное использование”, которое прямо противоположно определению этого термина в федеральных законах. Московское “разрешенное” устанавливается административным решением в отношении каждого участка, тогда как согласно федеральным законам это нормативно-правовой акт органа местного самоуправления, причем для всех участков данной территориальной зоны. Получается, что МЭРТ пытается привести федеральное законодательство в соответствие с московским. Цель этого очевидна – поставить неодолимые препятствия для выкупа участков частными собственниками предприятий и обеспечить “зеленый свет” администрации, чтобы участки могли заполучить близкие ей лица. Некоторые комментаторы именно в таком свете могут воспринять недавнюю новость о том, что компания “Интеко” занимается перебазированием целой промзоны – 21 предприятие, получая более 51 га московской земли для жилой застройки (“Ведомости” от 27.07.2005). Самим предприятиям, имеющим право на выкуп участков, московские власти, если следовать логике таких комментаторов, этого сделать не дали. Получается, что за словесами про “переоформление” кроется административный захват рынка городских участков, девелопмента. В результате получим усиление монопольного положения избранных, завышение ими цен (спекуляцию). Альтернатива предельно ясна. Или девелопментом занимаются многие собственники недвижимости, дооформившие свои права на нее, или один чиновник, этому препятствующий.

Арендные шутки чиновников

Проект устанавливает необоснованно высокий размер арендной платы – до 3% от кадастровой стоимости, при том что земельный налог не превышает 1,5%. Неясно, почему собственник здания, вынужденный арендовать у власти участок, должен платить вдвое большую сумму, чем налог, который платит за такой же участок частный собственник. Ведь аренда менее ценное право, чем собственность. Чиновник при таком подходе будет препятствовать выкупу под предлогом заботы о бюджете. Аргумент же о необходимости “стимулирования” частника к выкупу участка ложен. Он переворачивает с ног на голову все конституционное устройство: вместо того чтобы обслуживать граждан, государство их понуждает.

Все вопросы по регулированию договоров аренды проект передает на усмотрение администрации как собственника земельного участка. С этим согласиться нельзя. Ведь арендный договор на участок под зданием имеет все признаки кабальной сделки (ст. 179 ГК РФ): и “тяжелые обстоятельства” – полная недвижимость здания и крайне невыгодные условия административного подчинения, которыми администрация как сторона сделки пользуется. И дело не только в том, что размер платы изменяется в одностороннем порядке. Чиновник может включить в договор любые дополнительные условия, может отказать в продлении договора. Или не делать этого – за отдельную плату. По сути, отношения арендатора – собственника здания и арендодателя-чиновника носят налоговый характер.

Такой вот “договорный налог”. Этот странный гибрид – по сути налог, а по форме договор – явно выходит за пределы конституционного поля, а потому должен быть отменен или, по крайней мере, поставлен в специальные рамки публичного договора. В экономическом ведомстве знают о предложениях бизнеса по необходимым требованиям к арендным договорам, в том числе об арендной плате за застроенные участки не выше земельного налога. Знают, но делают прямо противоположное: вводят нормы, позволяющие еще больше обидеть частника-арендатора.

В проекте записано “договор аренды земельного участка в случаях, когда земельный участок зарезервирован для государственных или муниципальных нужд, заключается на срок резервирования такого земельного участка”. Получается, что актом резервирования собственник здания, имущественного комплекса лишается прав на участок. Обижать будут так. Когда договор аренды истек, собственник здания, предприятия, как минимум, не получит денежной компенсации за лишение прав пользования участком при его изъятии для госнужд. А может случиться и того хуже: потребуют вернуть участок в первоначальное состояние, что равнозначно силовому отъему недвижимости не по закону, а “по понятиям”.

Терминологический капкан

Замена налога на аренду – пример подмены понятий. Этот прием стал любимым способом административного злоупотребления правом. Еще один пример из проекта – термин “предоставление земельных участков в порядке переоформления”. В известном постановлении Конституционного суда РФ по жалобе Т. В. Близинской на московский закон о землепользовании помимо прочего сказано: термин “предоставление” допустимо применять только к первичному предоставлению участка, но никак не в случае перерегистрации права. “Отсутствие разграничения… на практике приводит к тому, что вопрос о размерах землевладения решается произвольно” (п. 5 постановления КС РФ от 13.12.2001 № 16-П). И вот снова наперекор решению высшей судебной инстанции чиновники строят заведомо порочную конструкцию, давая возможность другим чиновникам поиграть “в понятия” для обирания землепользователей.

Подмену понятий Минэкономразвития использует и в стратегии. Вместо реформы недвижимости и защиты прав добросовестного приобретателя нам талдычат про земельную реформу, главной целью которой объявлено пресловутое переоформление. А оно при неодолимых барьерах для выкупа означает “выдавливание” частника на аренду, что просто отнимает у граждан бессрочное право на участок, а значит, и на недвижимость.

Все сказанное показывает: Герман Греф в реформе недвижимости никакой не правый экономист. Он откровенно лоббирует интересы крупнейших государственных землевладельцев – настоящих административно-земельных олигархов. Видимо, существуют аргументы, лежащие в основе этого проекта, которые убедили министра, но не известны широкой аудитории. Хотелось бы знать, в чем они выражаются.