ОСОБЫЕ ЗОНЫ: Вертикаль в миниатюре
Кремлевский проект по созданию властных вертикалей инерционно набирает силу. Регионы уже давно лишились, а Госдума все больше теряет доступ к контролю над бюджетными потоками – даже формальный. Со следующего года по предложению президента страны закон о федеральном бюджете будет рассматриваться в трех чтениях вместо четырех, причем постатейная разбивка текущих бюджетных трат (а это почти 90% всех расходов) будет окончательно утверждаться уже в первом чтении. При такой процедуре влиять на бюджетную политику страны, реагируя на перемены в ее экономической ситуации, законодатели уже не смогут.
На фоне этого впечатляющего решения вроде и неудобно говорить о таких “мелочах”, как новый закон “Об особых экономических зонах в Российской Федерации”. Законопроект активно критиковали – и на парламентских слушаниях, и в СМИ, в частности Мартин Шаккум, видный “единоросс” и председатель думского комитета по промышленности (см. статью “Технопарки: зона особого внимания”, “Ведомости” № 103 от 8.06.2005). Но на прошлой неделе Госдума одобрила его в первом чтении почти единогласно (397 голосов “за” и всего восемь “против”) – по той, очевидно, причине, что на срочном принятии закона настаивают президентские круги. Депутаты все же рассчитывают улучшить документ ко второму чтению, хотя и напрасно: проблема здесь не в частных недоработках, а в общих концептуальных изъянах. К тому же, как и в случае с бюджетом, законодатели в очередной раз согласились с самоизоляцией от влияния на процесс.
Закон лишен свойства прямого действия, что уже закладывает в зональную практику риски административных манипуляций. Но помимо этого все ключевые вопросы создания и функционирования будущих зон выводятся из-под контроля законодательной власти и передаются исполнительной. Так, начальные правила игры будет определять правительство, а конечные – уполномоченное им федеральное ведомство (судя по всему, Минэкономразвития) и его подразделения на местах (непосредственная администрация зон). Разработка единой госполитики в отношении зон отложена на потом и поручена тому же ведомству (без указания на участие законодателей), что фактически замыкает этот орган на самого себя – при формальных отчетах перед правительством. В итоге выстраивается управленческая мини-вертикаль, чьи звенья смогут вести бесконтрольную бюрократическую игру: в законе не прописаны ни конкретные цели их деятельности, ни критерии ее эффективности, ни ответственность за ее результаты.
Спору нет, отсутствие в стране четкой структурной и инновационной политики объективно сбивает ориентиры для использования свободных зон в качестве инструмента более тонкой регулирующей настройки. Не случайно правительство уже 10 лет перегоняет из одной версии в другую свой первоначальный вариант законопроекта образца 1995 г. В нынешней версии свободные зоны почему-то переименованы в особые (что создает путаницу с калининградской особой зоной – отнюдь не локальной) и их разновидности сведены к минимуму (только промышленно-производственные и технико-внедренческие). А сам подход к организации зон остается прежним – методом “сверху”, т. е. преимущественно на государственные средства, на государственной земле и при разрешительном порядке осуществления частных инвестиций. Это диссонирует с современной мировой практикой, где большинство локальных зон создаются самим бизнесом и имеют заявительный порядок инвестирования.
Складывается любопытная ситуация. С принятием закона в руках исполнительной власти окажутся вопросы определения числа, специализации и географии размещения подпадающих под льготы производств. Закон предусматривает (ст. 3.5), что на отобранных правительством территориях можно будет производить и перерабатывать все, кроме сырьевой, металлургической и подакцизной продукции (но с разрешением сборки автомобилей). При этом конфигурация отраслевого набора для каждой конкретной зоны будет также определяться правительством (ст. 3.6) – по его усмотрению, вне контроля законодателей и в отсутствие какой-либо регламентирующей программы. Это значит, что в России на бюджетные средства может быть произвольно раскручен целый привилегированный сектор экономики, функционирующий в условиях льгот, – будь то отверточная сборка импортных легковушек или производство вооружений.
Не имея прямого действия, закон не гарантирует инвесторам идентичности хозяйственного режима в однотипных зонах, а это важнейшее условие здоровой конкуренции за льготы. Напротив, предлагаемая процедура создания зон культивирует индивидуализацию льгот, подменяя экономический принцип отбора инвесторов бюрократическим. Конкретные особенности каждой зоны будут зависеть от индивидуальной договоренности между федеральным правительством и властями соответствующей территории (власти субъекта Федерации и муниципии): кто и сколько ресурсов (земля, финансы, объекты недвижимости) выделит в распоряжение администрации зоны, какие передаст ей управленческие функции и сколько доходов урежет в бюджете для создания льготного режима. Такие “партнерские соглашения” якобы укрепляют правовую стабильность, но в реальности они ее нарушают: органы исполнительной власти сами сидят на бюджете и не вправе нести имущественную ответственность по возникающим обязательствам.
Поэтому надо предвидеть: с принятием закона мы можем получить дополнительный инструмент передела собственности, а возможно, и механизм подрыва налогового потенциала территорий. Местные законодатели будут заведомо в стороне от хода использования земельных и бюджетных ресурсов, которые на 20 лет (срок жизни зон) отчуждаются из оборота территорий в распоряжение зональных администраций. А сами администрации зон будут заведомо лишены каких-либо экономических стимулов для эффективного управления этими активами. Вместо этого им придется заняться тем, что в мировом праве именуется узаконенной коррупцией: совмещать административный контроль над инвесторами с оказанием тем же инвесторам платных договорных услуг (аренда земельного участка, эксплуатация инфраструктуры и др.).
Проблема кроется в самом принципе создания зон “сверху”. Будучи госорганом, администрация зоны вынуждена одновременно выполнять несвойственные ей функции самостоятельного юрлица – выступать в роли рыночного агента (компания развития), который заключает с инвесторами двусторонние контракты. Но если при заявительном порядке осуществления инвестиций, когда зоной управляют компании развития, отношения сторон равноправны, то при разрешительном администрация зоны контролирует другую сторону, причем не неся имущественной ответственности по своим обязательствам. Более того, разрешительный порядок инвестирования влечет за собой сверхусложненную систему противодействия возможным злоупотреблениям. Не случайно минимум четыре главы закона (с 3-й по 6-ю) посвящены вопросам взаимоотношений органов управления зонами с резидентами. Внимательное прочтение этих разделов заставит содрогнуться любого инвестора: бюрократический пресс, а соответственно, и инвестиционный климат в зонах на порядок тяжелее общероссийского.
Вывод напрашивается сам. Планируемые особые зоны будут не только неэффективны в плане стимулирования роста и инноваций, но и убыточны для страны с макроэкономической точки зрения. Совокупные затраты бюджета и транзакционные издержки экономики при создании и администрировании таких образований окажутся несоизмеримо выше, чем их возможная инвестиционная отдача. Проще говоря, затея с госзонами обойдется России гораздо дороже, чем создание сети частных промышленных и научных парков с минимальным административным контролем.