ТАРИФЫ МОНОПОЛИЙ: В тисках великого ростовщика

Предложение “Газпрома” либерализовать цены на газ вызвало бурную дискуссию по поводу методов регулирования тарифов естественных монополий.

Ограничение этих тарифов и вице-премьер правительства, и председатель Центробанка в своих официальных выступлениях признают решающим фактором балансирования макроэкономических пропорций и сдерживания инфляции. Сегодня “вклад” монополий в новую инфляционную волну – 5,3% инфляции по итогам I квартала – очевиден.

При этом эксперты Всемирного банка в вышедшем на прошлой неделе докладе об экономической ситуации в России оценили нынешний уровень внутренних тарифов на газ как уже обеспечивающий рентабельность отрасли.

В дискуссии о тарифах на услуги естественных монополий проявляются две крайние точки зрения, основанные на взаимоисключающих предпосылках. Сами монополии ссылаются на низкие тарифы – $42–44 за 1000 куб. м газа, 3 цента США за 1 кВт ч в 2004 г. – по сравнению с мировым уровнем – $130 за 1000 куб. м и 5 центов за 1 кВт ч в Европе. А потребители их услуг говорят о том, что за период с 1993 по 2004 г. тарифы монополий росли заметно быстрее (электроэнергия подорожала в 680 раз, газ – в 1240 раз), чем цены производителей в среднем (612 раз) и потребительские цены (480 раз).

Какие задачи должно преследовать государство в условиях огромной роли монополий в стране? На наш взгляд, правительство должно добиваться от них эффективности и не допускать появления искусственных перекосов в экономике. Для достижения этих задач правительство может использовать несколько инструментов – устанавливать тарифы, согласовывать инвестпрограммы и ежегодные бюджеты монополий.

Вплоть до 2001 г. регулирование тарифов в стране проводилось по методу “издержки плюс норма рентабельности”, а фактически сводилось к формальному утверждению расчетов издержек, которые представляли сами монополии. Тарифы с легкостью пересматривались и менялись не единожды в течение года.

Самым ярким проявлением недостатков этой практики стало превращение бюджетного процесса в бессмысленный ритуал. Каждый год бюджет утверждался в качестве закона, но выполнить его было невозможно, так как в течение года тарифы на энергоресурсы менялись два-три раза.

После весеннего роста тарифов муниципалитеты становились банкротами и начинались “веерные отключения”, а после осеннего повышения цен происходил процесс перераспределения собственности: сначала электросетей, затем различных производств, находившихся в муниципальной собственности, а потом всего, что осталось.

Схема отношений между энергетиками и муниципалитетами строилась по следующей схеме, блестяще описанной в повести “Республика ШКИД” в главе “Великий ростовщик”: при очередном повышении тарифа энергетики благородно соглашались на отсрочку погашения долга…

Чтобы переломить ситуацию, ряд депутатов Госдумы в 2000 г. предложили правительству утверждать тарифы на тепло и электроэнергию до внесения проекта бюджета в Думу и не менять данный тариф на протяжении всего срока исполнения бюджета, т. е. в течение года. Логика данного предложения была столь убедительной, что, несмотря на отчаянное сопротивление правительства, формула “один год – один бюджет – один тариф” была принята в виде статьи закона о бюджете, затем в виде поправки в закон о госрегулировании энергетики.

Новая методика установления тарифов помогла оздоровить ситуацию и стимулировала экономический рост. Веерные отключения прекратились, а энергетика не обанкротилась. Несмотря на то что три последних года тариф на электроэнергию устанавливается на уровне чуть выше инфляции, стремление к повышению эффективности у РАО “ЕЭС России” заметно выше, чем у других монополий. Идет реформа, руководство монополии предложило фиксировать энерготарифы на три года вперед. Причем правительство одобрило такой подход не только в отношении РАО ЕЭС, но и РЖД, и “Газпрома”.

Разработка перспективной программы действий и бюджета на следующие три года теперь начинается с рассмотрения правительством, в том числе и “параметров тарифов на продукцию (услуги) естественных монополий”. И если в 2001 г. главным оппонентом законодательного ограничения тарифов выступал министр финансов, то в 2005 г., отчитываясь о своей работе перед депутатами, он с явным удовлетворением говорил: “Законодательно запрещен пересмотр тарифов естественных монополий чаще одного раза в год”.

Это, к сожалению, неверно. Нет законодательного запрета на изменение в течение года тарифов на услуги железнодорожного транспорта и газовиков. И они используют это право. Общий закон, касающийся увязки тарифов на продукцию и услуги естественных монополий с бюджетом, был принят Думой в первом чтении в 2003 г., но затем процесс принятия закона застопорился. Весной 2004 г. профильный комитет неожиданно рекомендовал его к отклонению. Однако большинство депутатов не были настроены менять свое мнение и выступили за принятие закона, позволяющего контролировать процесс формирования тарифа на услуги всех монополистов. В результате было достигнуто соглашение: в течение лета уточнить текст закона совместно с представителями правительства и осенью принять закон в новой редакции. Для этого была создана совместная с Минэкономразвития и антимонопольной службой рабочая группа, которая доработала текст законопроекта и заново внесла его в Думу. Но воз и ныне там.

Объяснение этому может быть только одно. Правительство не в состоянии проводить политику, которая предъявляет монополистам требования по повышению эффективности управления, в том числе через реформирование. Правительству легче переложить издержки неэффективного управления монополий на потребителя – предприятия, работающие по рыночным правилам, социальную сферу и население.

Вот выдержки из заключения Минпромэнерго на проект инвестиционной программы “Газпрома” на 2005 г:

“недостаточное применение проектного финансирования подпрограмм, обоснования эффективности вложений, тендерного подхода к освоению средств;

срыв ввода объектов капитального строительства в период 2003–2004 гг. на фоне перерасхода средств;

непрозрачное и малоэффективное расходование средств на инвестиционную программу;

присутствие в инвестиционной программе финансирования организаций, не связанных напрямую с основной деятельностью”.

При росте доходов от продаж в 2003 г. на 0,5% зарплаты администрации “Газпрома” (с учетом ЕСН) выросли на 35,7%, а в 2004 г. – на 23,3% при росте доходов на 1,3%.

Беспрецедентно высокие цены на газ на мировых рынках в 2000–2004 гг. и опережающий рост внутренних тарифов позволили “Газпрому” увеличить свою выручку с 500 млрд руб. в 2000 г. до почти 970 млрд руб. в 2004 г. Однако задолженность монополии не только не сократилась, но и увеличилась с 632 млрд руб. до почти 800 млрд руб.

При таком положении дел как же не сопротивляться принятию закона, который обяжет данного монополиста публично защищать обоснованность своих издержек? Пока нет рыночного механизма, заставляющего производителя снижать издержки, давление государства становится единственным способом создания стимулов к росту эффективности в естественных монополиях.

Закон, закрепляющий методику ограничения тарифов естественных монополий на три года вперед, крайне необходим. Он мог бы помочь регионам и местным органам власти в регулировании тарифов локальных монополистов, что особенно важно накануне планируемого с 1 января 2006 г. перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг.

Для повышения эффективности работы монополий правительству следует также активнее участвовать в разработке их инвестпрограмм, добиваясь сокращения издержек, а также обеспечить прозрачный доступ независимых компаний к инфраструктуре “Газпрома” и РЖД.

Если парламент и правительство упустят сейчас шанс обуздать монополии, большинство отраслей российской экономики в ближайшие годы попадут в тиски опережающего роста тарифов монополий и стремительно укрепляющегося рубля. И вырваться из этих тисков смогут немногие. Потом будет поздно посыпать голову пеплом.