ЗЕМЛЯ: Категории бесправия
На 25 июня в Государственной думе запланировано рассмотрение во втором чтении законопроекта “О переводе земель из одной категории в другую”, хотя на него еще нет заключения правительства. Чем вызвана настойчивость аграрного комитета, который проталкивает этот, как утверждают, “чисто технический законопроект”?
Проблема действительно существует. Скрытая торговля чиновниками областных и местных администраций участками сельхозземель и леса вокруг больших городов для застройки приняла широкий размах. Для этого используются многочисленные возможности и лазейки сегодняшнего законодательства. Решает ли проблему новый законопроект? Судите сами. Основанием для принятия актов о переводе земель из одной категории в другую являются ходатайства органа власти, “связанные с необходимостью изменения” категории (п. 1 ст. 5 проекта). А поскольку решение о “переводе” принимает собственник земли, каковым у нас до сих пор выступает государство, то ходатайствует чиновник сам перед собой (п. 4 ст. 6). Сам же, очевидно, определяя “необходимость”.
Может быть, проект уменьшает взяткоемкость процесса? Нет, скорее узаконивает. Перевод участка из категории сельхозземель в земли поселений мгновенно повышает стоимость участка в десятки раз. Если частное лицо получает от государства такой подарок, то справедливости ради оно должно было бы поделиться с государством частью возросшей рыночной стоимости этого участка. В развитых странах закон устанавливает повышенный налог с увеличения стоимости недвижимости, не связанной с деятельностью владельца. Ничего подобного в проекте нет: увеличение в результате “перевода” цены участка достается “заинтересованным лицам”, преимущественно чиновникам (ходатайствовать о переводе из земель сельхозназначения самим землепользователям проект запрещает, только через исполнительные органы, – пп. 3 и 4 ст. 11). А величина возмещения “убытков и потерь сельскохозяйственного производства или потерь лесного хозяйства” определяется безо всякой связи с рыночной ценой недвижимости (п. 2 ст. 7).
Надо сказать, что наши “категории земель” – чисто советское изобретение, имеющее с рыночным регулированием недвижимости мало общего. В странах Запада незыблемость прав частной собственности базируется на концепции “пакета” или “пучка прав” (bundle of rights) в отношении земельного участка. Собственность на участок означает ваше право застраивать и использовать его любым способом в пределах, установленных правовым актом о разрешенном использовании. Именно этот “пакет прав” и определяет стоимость участка, которым вы, конечно же, вправе распорядиться. В развитых странах закон защищает каждый из “прутиков”, составляющих такой пакет, будь то право косить траву или надстроить новые этажи.
Иное на постсоветском пространстве. У нас придумка с категориями земель позволяет не только в один момент изменить весь “пакет прав” на пользование земельным участком административным решением, но и фактически лишить собственника строения, предприятия всех надежд на полноценные права в отношении своего имущества. Дело в том, что участок под частным зданием может быть им приватизирован только на двух из семи категорий земель (на землях поселений и промышленности). Сам перевод в иную категорию согласно Земельному кодексу производится с легкостью необыкновенной. Например, к землям особо охраняемых территорий участок могут отнести чиновники любого уровня вплоть до органов местного самоуправления – с изъятием “из хозяйственного использования и оборота” (п. 1 ст. 94 ЗК РФ). Можно ли придумать более совершенный механизм для административного произвола? Заключительные положения проекта показывают, что можно.
В случае если категория земель не указана в правоустанавливающих документах, “…принимаются акты органов исполнительной власти или органов местного самоуправления об отнесении их к какой-либо категории земель в зависимости от вида использования земельного участка” (п. 2 ст. 17). Тонкость в том, что при приватизации в документах на землю категория земель, как правило, не указывалась; сами границы пресловутых “категорий” по большей части не определены. Приведенная формулировка позволяет произвольно устанавливать иную категорию земель, чем фактически существовала при приватизации. Иначе говоря, чиновникам дается право произвольно изменить содержание “пакета прав”, даруется возможность блокировать выкуп участка под предприятием или воспользоваться созданной таким образом “статусной рентой”.
Весьма показателен такой пример: уже более 10 лет информация о категориях земель отражается в справках кадастровых органов своему руководству для ежегодного отчета о контроле за использованием и охраной земель. Земельные участки вне черты поселений, на которых расположены приватизированные предприятия, в таких отчетах определены как относящиеся к землям промышленности. Но это закрытая информация. Между тем, как свидетельствует переписка между РСПП и Федеральной службой земельного кадастра, предприятиям, которые обращаются за выкупом, часто объявляют, что участок относится к какой-нибудь особо охраняемой территории. А ведь это означает произвольное создание запретов на выкуп участков, без которых собственность на предприятие не может считаться полноценной. По-видимому, такая ситуация устраивает кадастровое ведомство и аграрный комитет Думы. Но как быть миллионам владельцев участков, чьи права нарушают такие “категории бесправия”?