ПРАВИТЕЛЬСТВО: Взгляд экономиста
Современная экономическая теория выработала несколько простых и ясных правил устройства эффективных правительств (эффективных - значит успешно содействующих повышению эффективности использования ресурсов в экономике). Она пришла к ним как путем собственного развития, так и за счет анализа практики работы правительств в странах с развитой рыночной экономикой. Правила, имеющие отношение к нашему случаю (в принципе, их существенно больше) , можно сформулировать так.
В состав правительства включаются ведомства, отвечающие за использование выделяемых им бюджетных средств для обеспечения производства тех или иных общественных и социальных благ, таких как защита страны от внешних угроз (министерства иностранных дел и обороны) , обеспечение правопорядка внутри страны, предоставление на льготных условиях услуг образования и здравоохранения и др.
Работа таких ведомств происходит в условиях существования регуляций, которые вводятся или непосредственно законодателем (парламентом) , или же по его поручению независимыми регулирующими агентствами. Руководители таких агентств независимы от правительства и назначаются (обычно) законодателем, а процесс введения регуляций предполагает обязательное участие в нем тех, кого эта регуляция затронет. Смысл независимости понятен: министерства, решая свои задачи, способны ввести такие регуляции, которые, облегчая решение их задач, одновременно ухудшат положение фирм и населения, так что подобные действия должны находиться под постоянным контролем. Участие заинтересованных лиц в выработке регуляции преследует те же цели плюс цель пополнения информации, нужной для принятия эффективного решения.
Контроль выполнения регуляций может осуществляться самими регулирующими агентствами, но лучше, если выявление нарушений поручается независимым ведомствам (у тех меньше стимулов скрывать реальное положение дел с нарушениями). Например, если бы регистрацией правонарушений занималось не то же самое ведомство, которое должно их раскрывать и пресекать, то не сложилась бы ситуация, когда по всей России регистрируется меньше преступлений, чем в Нидерландах одних только краж, как поведал о том недавно новый руководитель МВД.
То есть, чтобы правительство работало хорошо, нужно, чтобы его деятельность находилась под контролем независимых организаций, обладающих достаточной властью, чтобы "перерешить" неправильно решенный вопрос, причем перерешить, опираясь не на личное мнение, а на результаты широкого публичного обсуждения.
Все приведенные принципы давно опубликованы (правда, не на русском языке) , в том числе в Интернете. Интуитивно они вполне понятны, поскольку конкретизируют общеизвестную идею сдержек и противовесов.
Если с точки зрения этих принципов взглянуть на новую структуру и правила действия российского правительства - первый крупный результат осуществления административной реформы, - то легко увидеть, что в ней нарушены практически все из них.
Антимонопольная служба, через которую должны были бы проходить на предмет экспертизы все решения правительства - чтобы определить, не нарушают ли они правил добросовестной конкуренции, - оказалась "под" правительством. А ведь действующее антимонопольное законодательство имеет целый ряд статей о нарушениях, совершаемых именно органами государственной власти. ..
Теперь министерства должны будут заниматься не оперативными вопросами, т. е. не распределением и непосредственным использованием бюджетных денег, а стратегиями развития соответствующих секторов, а также выработкой регуляций. Следовательно, они станут очевидным объектом лоббирования со стороны фирм, в то время как реализовать эти регуляции должны будут находящиеся "под" ними службы (в части контроля) и агентства (в части расходования бюджетных денег). В таких условиях возможны очень интересные комбинации. ..
Итак, мы получили устройство правительства, которое по форме вполне современно и прогрессивно - три уровня, службы, агентства и т. п. , но по содержанию процедур назначения руководителей и уровню независимости контрольных ведомств ничего общего не имеет с современными представлениями об эффективном правительстве (эффективном в том смысле, повторю, что оно хорошо работает на рост эффективности экономики).
Такое правительство, вероятно, хорошо сможет решать многие задачи (усиление вертикали власти, производство хорошего впечатления на зарубежных партнеров и др. ) , кроме одной, действительно важной для России сегодня, - повышения эффективности и конкурентоспособности нашей экономики за счет роста в ней доли наукоемких секторов.
Автор - профессор, заведующий лабораторией институционального анализа экономического факультета МГУ