ФЕДЕРАЛИЗМ: Конкуренция уровней

Дублирование полномочий органов власти "на различных уровнях бюджетной системы" - известный раздражитель реформаторов федерализма. Казалось бы, очевидно: зачем различным уровням власти иметь одни и те же полномочия - лучше их строго разделить и раз и навсегда заняться каждому своим делом.

Однако не все так просто, и преобладающая тенденция во многих странах с федеральным устройством прямо обратная: от разделения полномочий к "совместному ведению", к поиску механизмов "вертикальной" (между муниципалитетами, регионами и федерацией) и "горизонтальной" (между регионами или муниципалитетами) кооперации.

Работающий принцип.

Характерный пример конкуренции между органами публичной власти известен каждому любителю американских боевиков. Это соперничество между полициями различных уровней за право расследовать преступление. В США таких уровней, как минимум, четыре - федеральный (ФБР) , полиция штата, графства, муниципалитета, а иногда еще и квартала или индейской резервации, и все они охраняют порядок, причем зачастую одна из них находит коррумпированных сотрудников в другой. Конкурируя, полиции разных уровней сотрудничают между собой, в частности имеют соглашения об обмене информацией, обладают доступом к общим базам данных и т. д.

Аналогичные механизмы конкуренции-кооперации встречаются и в других областях: охране окружающей среды, среднем образовании, здравоохранении. Разумеется, не все отрасли общественных услуг нуждаются в дублировании: национальная оборона, например, исключительно федеральное полномочие.

Почти любой современный учебник по экономике общественного сектора скажет, что дублирование полномочий в определенных пределах скорее хорошо, чем плохо. Оно повышает гибкость реагирования всей системы публичной власти на часто возникающие экономические проблемы, позволяет учитывать региональные и местные особенности, дает возможность не замораживать издержки на определенном уровне бюджетной системы и, наконец, способствует развитию конструктивной конкуренции между органами публичной власти различного уровня.

Сочетание слов "конкуренция" и "публичная власть" звучит более чем свежо в российском институциональном контексте; имеет смысл остановиться на этом подробнее.

Гибкость системы.

Дублирование полномочий не обязательно означает "удвоение расходов", хотя риск такого развития событий, безусловно, имеется. Речь идет о легальной возможности для муниципального образования заниматься оказанием таких же бюджетных услуг, какие оказывает субъект федерации, - например, обеспечивать пожарную охрану или проводить социальную политику. Такое "право" может вылиться в добровольную кооперацию между соответствующими органами власти и бюджетными организациями разных уровней, в конкуренцию или добровольную передачу полномочий одного уровня другому - главное, чтобы такое "право" было.

Экономика и структура социальных потребностей гораздо динамичнее правовой среды. В современных условиях публичной власти имеет прямой смысл обладать определенной степенью свободы для учета меняющихся местных и общенациональных условий и не загадывать заранее, каким будет правильное распределение полномочий, - скорее всего, спустя непродолжительное время оптимальное соотношение будет другим, нежели сейчас. Легальная возможность дублирования полномочий гарантирует возможность разным уровням власти быстро и сообща адаптироваться к происходящим изменениям.

Демонополизация власти.

Одна из главных целей всей правовой конструкции бюджетного федерализма - создать условия для оказания эффективных и качественных бюджетных услуг, финансируемых за счет средств налогоплательщиков. Разделение полномочий и закрепление их за определенными уровнями публичной власти - лишь средство и условие функционирования общественного сектора, но не конечная цель его существования. Известно, что благодаря "монопольному" положению публичная власть склонна выставлять административную организацию в качестве главной цели своей деятельности.

Находясь вне рынка, государственные органы имеют тенденцию к инфляции издержек и рентоориентированному поведению, что в конечном счете повышает себестоимость и снижает качество бюджетных услуг. Конструктивное соперничество или сотрудничество между органами власти позволяет решить эту проблему. Есть большая вероятность того, что непосредственные производители услуг сумеют договориться между собой быстрее, нежели законодатели поменять систему разделения полномочий.

Сдерживание коррупции.

И наконец, главная цель, которую можно достичь благодаря конкуренции в рамках общественного сектора, - политическая: поддержание демократических институтов посредством плюрализма власти, создание условий, при которых одна власть следит за другой и снижает, таким образом, возможность злоупотреблений. Вместо дорогостоящих и малоэффективных внутренних проверок возникает естественная и относительно простая в организации возможность сопоставить результаты деятельности органов власти разного уровня по оказанию бюджетных услуг. Как ни парадоксально, даже в тех случаях, а их немало, когда дублирование полномочий действительно приводит к дополнительным расходам, они оправдываются тем, что позволяют избежать более высоких моральных и финансовых издержек, порожденных коррупцией и монопольным положением производителей бюджетных услуг.

Как показывает мировой опыт, конкурентная, некоррумпированная и эффективная общественная экономика с большей вероятностью может возникнуть в странах с федеральным устройством, для которых характерны высокая административная и политическая раздробленность, частичное совпадение полномочий разных уровней публичной власти. Возможность сравнения деятельности органов власти и оценки результатов - по сути, единственный инструмент в руках общества, посредством которого оно может препятствовать развитию коррупции, замешанной на сознательном завышении издержек общественных услуг и работы "от оборота".

Направление реформы.

Идеология, изложенная выше, лежит в основе 72-й статьи российской Конституции, задающей предметы "совместного ведения" федерации и субъектов Федерации. Вместе с тем, судя по обсуждаемым и недавно принятым законам, реформа органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации идет в другом направлении. Она нацелена на как можно более точное статическое разделение полномочий, закрепление его на долговременной основе без очевидного видения его эволюции; уход от концепции "совместного ведения" и "кооперативного федерализма". Такая "административная" модель все еще реализуется в разных, в том числе и демократических, странах, по большей части унитарных. Вместе с тем управленческие преимущества, которые дает такой административный порядок, могут быть обесценены риском потери управленческой гибкости, в особенности для региональных и местных органов власти. Это, в свою очередь, может ограничить их кредитоспособность и увеличить стоимость привлечения капитала для финансирования объектов социальной инфраструктуры.

Несмотря на кажущуюся удаленность реформы правовых основ федерализма от текущих проблем ЖКХ или социальной защиты граждан, на самом деле связь между ними неразрывна. Ошибки и неточности в системе административного порядка могут повлечь за собой социальные проблемы, исправить которые будет сложно; напротив, конкурентная общественная экономика, основанная на легальной возможности дублировать полномочия, предполагает право на ошибку и дает органам власти различных уровней инструмент мобильного реагирования.

Автор - аналитический директор Standard & Poor's по России и странам СНГ