БЮДЖЕТ-2003: Слишком рискованно

Макроэкономический прогноз на 2003 - 2005 гг., на основе которого подготовлен и бюджет-2003, базируется на довольно смелых предположениях о развитии российской экономики. Даже по консервативному варианту в 2004 - 2005 гг. темпы ее роста будут опережать экономическую динамику развитых стран в 1,4 - 1,8 раза.

Если в 2002 г. соотношение внутренних (потребительский и инвестиционный спрос) и внешних (экспорт) источников роста составляет 50: 50, то в 2003 г., по прогнозу Минэкономразвития, положенному в основу бюджетных расчетов, оно должно быть 67: 33. Следовательно, и доходы домохозяйств, и предприятий должны расти опережающим темпом по отношению к ВВП. Такой маневр осуществим только за счет уменьшения налоговой нагрузки на экономику. Но тогда ужесточается проблема балансирования доходов и расходов государства.

Так, при прогнозе потребления домохозяйств, которое составляет около половины ВВП, предполагается, что реальная зарплата будет обгонять производительность труда, реальные доходы - оплату труда, а оборот розничной торговли - доходы. Такая "лесенка" и позволяет набрать высокие темпы прироста товарооборота - 6 - 8%. Только нельзя забывать, что обоснованность этих темпов определяется достоверностью исходных предположений.

Весьма уязвимая часть бюджетного прогноза - оценка внешней торговли. Предполагается, что прирост экспорта (без учета нефти и газа) составит в 2003 - 2005 гг. $3 - 3,8 млрд в год. Эти оценки представляются завышенными, как минимум, вдвое. Далее, прогнозируется относительно медленное по сравнению с внутренним спросом увеличение импорта, а также начиная с 2004 г. превышение прямыми иностранными инвестициями оттока капитала.

Отказ от названных допущений дает совершенно иную картину платежного баланса. При снижении цен на нефть уже в 2003 г. мы можем столкнуться с дефицитом платежного баланса, покрываемым за счет сокращения валютных резервов и/или увеличения внешних заимствований. При таком развитии событий высока вероятность снижения реального обменного курса рубля, что приведет и к изменению условий исполнения бюджета.

Отказ от подобных допущений дает оценки экономического роста на 2003 - 2005 гг. существенно ниже, чем в официальном прогнозе. В частности, темпы роста в эти годы с 3,5 - 4,6% ("консервативный" вариант МЭРТ) падают до 2,8 - 3,1%, что усложняет проблему балансирования доходов и расходов государства.

Одной из основ высоких налоговых доходов федерального бюджета в 2001 - 2002 гг. были устойчивые ($23 - 25/барр.) цены на нефть. Прямые и косвенные выплаты экспортеров в 2001 г. сформировали 42% налоговых доходов бюджета, а в 2002 г. - примерно 40%. Вероятное снижение мировых цен на нефть в сочетании с устойчивой тенденцией укрепления реального курса рубля сужает возможность формировать бюджет с опорой на доходы экспортеров.

К тому же на 2003 г. приходится пик выплат по внешнему долгу. В сумме по проекту бюджета выплаты должны составить $17,4 млрд (погашение - $10,8 млрд, процентные платежи - $6,5 млрд), а привлечение внешних заимствований - всего $0,7 млрд. Несмотря на некоторое смягчение бремени вследствие укрепления рубля, нагрузка чистых долговых выплат на бюджет возрастет с 3,9% ВВП в 2002 г. до 4,3% ВВП в 2003 г.

Одновременно предполагается в основном завершить налоговую реформу - отменить последние из оборотных налогов и налог на покупку валюты. Даже с учетом введения новых налогов потери консолидированного бюджета от налоговых новаций должны составить 0,77% ВВП. Они полностью лягут на субъекты Федерации. В то же время федеральный бюджет оказывается в небольшом выигрыше благодаря расширению базы налога на прибыль. Это требует перераспределения налоговой базы от федерального бюджета в пользу регионов.

Кроме того, накоплен значительный "социальный долг " перед работниками бюджетной сферы (их оклады составляют 50 - 60% от средней по народному хозяйству), а также военнослужащими. Эта диспропорция заставляет правительство поэтапно повышать оплату труда в бюджетной сфере.

Все эти условия оставляют правительству в 2003 г. мало свободы для маневра и объективно обусловливают наличие в бюджете-2003 нескольких узких мест.

Первое. Недостаточность ресурсов для погашения внешнего долга. Бюджетом предусмотрены чистые выплаты в 346,2 млрд руб. и чистое привлечение средств с внутреннего рынка в 97,4 млрд руб. При этом профицит составляет всего 72,2 млрд руб., т. е. нехватка ресурсов для долговых выплат составляет 176,7 млрд руб. Ситуацию предполагается разрешить за счет использования переходящих остатков финансового резерва 2002 г. (197,4 млрд). Однако возможность формирования в этом году такого резерва вызывает сомнения: бюджетный профицит-2002 оценивается Минфином всего в 77,3 млрд.

Второе. Негативное влияние налоговых новаций на бюджеты ряда регионов. Благодаря передаче части налогов с федерального уровня в среднем для регионов ситуация с налогами не ухудшится. Однако формируется группа регионов (10 субъектов, включая Москву, Санкт-Петербург и Ленинградскую обл.), где налоговые поступления снизятся на 8 - 15%.

Нынешняя модель взаимодействия между бюджетами, когда налоговые ресурсы концентрируются на федеральном уровне, а непроцентные расходы - на региональном, во многом подошла к своему исчерпанию. Уровень обеспеченности расходов региональных бюджетов собственными доходами снизился с 94% в 2000 г. до 82% в 2001 г. и, по оценке, 78% в 2002 г.

Не соответствует масштабу проблем и намеченное в 2003 г. перераспределение налогов. Несмотря на него, коэффициент обеспеченности регионов в 2003 г. составит всего 85%. В то же время поддержка регионов становится все более тяжкой обузой для федерального бюджета - доля трансфертов в его непроцентных расходах выросла с 12% в 1999 г. до 23% в 2002 г.

Важность урегулирования межбюджетных проблем тем выше, что на региональном уровне сосредоточено порядка 60% непроцентных расходов консолидированного бюджета, и расходы ряда регионов на 50 - 60% состоят из оплаты труда бюджетников (в 2003 г. нагрузка на регионы повысится, так как запланировано дальнейшее повышение оплаты труда).

Третье. Оказывается невозможной стерилизация избыточной эмиссии (из-за избыточного предложения валюты на рынке и ее покупки ЦБ в резерв) за счет средств бюджета в масштабе, необходимом для выхода инфляции на уровень 10 - 12%. В 1999 - 2002 гг. стерилизация при помощи остатков на счетах бюджета была одной из основ бюджетной стратегии.

В 2003 г. эмиссия, обусловленная покупкой валюты ЦБ, может составить около 300 млрд руб. В этом случае денежное предложение вырастет за год на 26 - 27% (а для достижения указанных темпов инфляции его рост не должен превысить 24 - 25%). Стерилизовать эти деньги за счет роста остатков бюджета уже не удастся - более того, для осуществления долговых выплат остатки на счетах резерва должны уменьшиться на 176,7 млрд.

Реально бюджет 2003 г. имеет адаптационный характер, связанный с ожидаемым ухудшением экономической конъюнктуры в условиях масштабных долговых выплат. Улучшить ситуацию для бюджета может либо обеспечение высокого (на уровне 150 - 170 млрд) бюджетного профицита в 2002 г. (в том числе за счет бюджетной экономии и списания в финрезерв средств с бюджетных счетов, не "выбранных" бюджетополучателями в 2002 г. - 203,5 млрд руб.), либо рост налоговых поступлений в 2003 г. (что вполне реально, если мировые цены на нефть и газ останутся на высоком уровне), либо секвестр непроцентных расходов в 2003 г. (в этом отношении потенциал ограничивается примерно 30 - 34 млрд руб.).

Автор - ведущий эксперт Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП)