САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ: Человек с бамбуковой палкой
Государство в России отказывается от избыточного вмешательства в экономику с огромным трудом. Оно боится оставить многие сферы без своего внимания, опасаясь, что бизнес не готов к принятию на себя дополнительных обязательств. Между тем механизм, позволяющий передать ответственность бизнесу, существует - это саморегулирование.
Бизнес в состоянии самостоятельно, через консенсусную выработку правил поддерживать, во-первых, правила и стандарты деловой практики и отношений с клиентами, включая санкции за их нарушение; во-вторых, механизмы внесудебного разрешения споров между членами ассоциации и потребителями; и, в-третьих, механизмы возмещения ущерба, причиненного клиентам. Эти три признака отличают саморегулируемые организации от других бизнес-ассоциаций - например, лоббистских. В России идея саморегулирования очень тесно сплелась с политикой дерегулирования, и неспроста. Природа административных барьеров у нас совсем не такая, как в других странах. В России большое количество барьеров создано для реализации частных интересов. Доходы, полученные от существования барьера, - чиновничья рента - делятся между государством и квазикоммерческими организациями. Чтобы эту систему сломать, законов о дерегулировании недостаточно. Нужны субъекты, которые будут настаивать на соблюдении "правильных" законов. Сейчас таких субъектов явно не хватает, из-за чего эффективность уже принятых законов по дебюрократизации очень низка.
Поэтому так важно у нас создание организаций саморегулирования и их законодательное оформление. Медленное и постепенное формирование организаций саморегулирования не решит проблему постоянно пухнущих административных барьеров, таящих возможность дальнейшей экспансии. Но пока в нашем законодательстве отсутствует даже общая норма, позволяющая госорганам делегировать полномочия по надзору и контролю организациям саморегулирования.
Саморегулирование имеет уже почти столетнюю историю, но в России эта традиция практически отсутствует. Фактически отсутствуют и традиции легального внесудебного урегулирования споров между формально равноправными участниками экономической деятельности. В силу этого для создания, а тем более активного функционирования организациям саморегулирования требуется внешний толчок. Обычно стимулами к саморегулированию становятся чрезмерное давление на бизнес со стороны государства либо потребителей и стремление предпринимателей вырабатывать правила и наказывать нарушителей, которые могут спровоцировать новую волну вмешательства в дела бизнеса (под предлогом, что бизнес плохо себя ведет). Так, в США из потребности самостоятельно регулировать отношения с потребителями возникло в свое время Better Business Bureau, которое разработало такие кодексы и правила в области рекламы, что законодательное регулирование этой сферы оказалось фактически не нужным. В Англии General Medical Council следит за качеством оказываемых медицинских услуг и ведет реестр врачей, имеющих право заниматься медицинской практикой. Нарушение внутренних правил может привести к исключению провинившегося из реестра и лишению его возможности иметь практику.
В России стимулом к развитию саморегулирования должен был стать закон о защите прав юридических лиц при проведении контроля, наделяющий членов организаций саморегулирования правом на упрощенный контроль. Но пока эта норма не работает. Новый стимул - сокращение лицензируемых видов деятельности. Возник риск увеличения случаев недобросовестного поведения на рынке, в чем не заинтересованы фирмы, успешно развивающие свой бизнес и соблюдающие определенные стандарты. В их интересах, чтобы на смену неэффективному гослицензированию пришли механизмы саморегулирования, которые позволят "почистить" рынок. Как показано в изданной ИНП "Общественный договор" брошюре Полины Крючковой "Саморегулирование хозяйственной деятельности как альтернатива избыточному регулированию", саморегулирование имеет несколько преимуществ перед государственным регулированием. Нормы саморегулирования гибче, они легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам. У организаций саморегулирования лучше экспертные возможности и обратная связь с рынком. Участники рынка получают легальные возможности влиять на нормотворчество, а государство снижает свои расходы на регулирование. Хотя саморегулирование дает эффективные механизмы, оно заключает в себе и несомненные опасности. Когда различные предприятия в отрасли постоянно общаются друг с другом, есть опасность, что они будут договариваться и даже вступать в сговор. В теле саморегулируемой организации всегда дремлет раковая клетка картеля: соглашение между предпринимателями может быть направлено не на нормальную работу с потребителем, а на то, чтобы обойти и потребителя, и государство. Можно этому противодействовать, вводя внутрь организаций саморегулирования независимых директоров, представителей аутсайдеров и потребителей, но опасность всегда остается.
Поэтому вопрос, надо ли передавать организациям саморегулирования полномочия госорганов (например, по лицензированию и сертификации), достаточно сложен. Во-первых, сразу возникает проблема обязательности членства в такой организации, ведь она не может контролировать хозяйствующих субъектов, не являющихся ее членами. Но тогда членство в организации не выделяет фирму среди других, работающих на этом рынке, не является сигналом для потребителя. Во-вторых, организация саморегулирования может установить высокий барьер входа на рынок, что ведет к завышенным ценам и коррупции. Однако выполнение государственных функций - далеко не главное предназначение организаций саморегулирования. Уже сейчас они достаточно активно участвуют в нормотворческой деятельности как на федеральном, так и на муниципальном уровне. Это позволяет вылавливать многочисленные ошибки в проектах законов и постановлений исполнительных органов. Впрочем, если сделать эту практику чересчур масштабной, вместо государственного министерства может получиться общественное, которое будет эффективно проводить свою, групповую политику. Очень яркий образ, поясняющий, что такое саморегулирование, предложил профессор Виталий Тамбовцев из МГУ. Один европейский путешественник в XVII или XVIII в. был в Китае и плыл на лодке. Лодка весельная, сидели гребцы, а на корме находился человек с бамбуковой палкой, который периодически погонял гребцов. Европеец был необычайно изумлен, когда узнал, что гребцы - это люди, которые владеют лодкой, а человек, погоняющий их бамбуковой палкой, - нанятый ими "менеджер", который обеспечивает жесткое соблюдение ритма. Саморегулирование - это и есть такой вот нанятый человек с бамбуковой палкой. Чтобы возникла сильная организация саморегулирования, способная взять на себя часть государственных полномочий, необходимы добровольное решение собственников, предпринимателей и четкое понимание, зачем им нужно, чтобы кто-то их бил бамбуковой палкой. Пока предприниматель не сталкивается либо с внешней (от государства или потребительских организаций), либо с внутренней угрозой (недобросовестная конкуренция), саморегулирование ему ни к чему. Когда же угроза возникает, избавлением от нее становится добровольное согласие на коллективное создание и поддержание жесткой системы правил. Автор - президент Института национального проекта "Общественный договор"