РЕГИОНАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ: Новый застой
Лед тронулся. Питерский губернатор заявил, что готов выдвигаться на свой третий срок, а саратовские депутаты решили, что отсчет числа сроков для действующего губернатора должен начинаться с октября 1998 г. Это значит, что при удачном стечении обстоятельств Владимир Яковлев и Дмитрий Аяцков еще очень долго (до 2008 и 2010 гг. соответственно) смогут править вверенными им регионами. Как и более шести десятков их коллег в других субъектах Российской Федерации.
Политический лед, державший в напряженном затишье региональную политическую жизнь на протяжении последних трех месяцев, был в одно мгновение растоплен судьями Конституционного суда. Они решили, что все сроки (часто уже не первые), отработанные главами регионов до вступления в силу федерального закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, и сроки, пришедшиеся на этот момент (18 октября 1999 г.), "не засчитываются". Те немногие регионы, в конституциях и уставах которых на октябрь 1999 г. содержался запрет на третий срок, должны сами решать, как эти сроки считать. Саратовцы уже решили вопрос в пользу действующего главы региона, а Владимиру Яковлеву еще предстоит "поработать" со своими законодателями. Но он один из очень немногих, у кого могут возникнуть сложности с "разрешением" на новое переизбрание.
Отовсюду слышится гул одобрения. "Мудрое решение", - в один голос твердят президенты и губернаторы. "Да не то слово", - вторят им миллионы других довольных. Потому что в действительности заинтересованных в последнем решении КС в России гораздо больше, чем несколько десятков действующих региональных "хозяев". Губернатор в России гораздо больше, чем просто всенародно избранный глава исполнительной власти субъекта Федерации, обязанный блюсти федеральные и региональные законы, а также рачительно хозяйствовать. В реальности на него завязано гораздо больше сил и интересов. Многочисленные чиновники, обязанные "самому" своим назначением и ростом. Региональные бизнесмены, обретшие процветание благодаря этим чиновникам, создающим привилегированные условия "своим" в ущерб "чужим". Общероссийские бизнес-группы, успевшие выстроить отношения с этим лидером и его командой. Главы городов и районов, избранные при его поддержке. СМИ, держащие его сторону и получающие за это дотации и налоговые послабления. Пенсионеры, получающие "его" надбавки. Учителя, живущие на "его" доплаты. Строители, получающие от "него" же заказы. И многие, многие другие.
Как сильные и влиятельные люди, так и миллионы "простых" людей по всей стране заинтересованы в сохранении статус-кво. Их должности, доходы и положение зависят от прочности пирамиды, на вершине которой находится президент (губернатор). Последний выступает как создатель системы, ее патрон и гарант. Свободные конкурентные выборы ставят все это под удар и потому считаются явлением нежелательным.
Сегодня из 89 субъектов РФ по меньшей мере в 60 сложились авторитарные (лишенные реальной политической конкуренции) режимы разной степени жесткости. Таких мест, как Красноярский край, где на каждых выборах разворачивается подлинная борьба с открытым финалом, явное меньшинство.
Безусловно, первый тип режимов гарантирует политическую стабильность. Сильные "хозяева" провинций, умеющие легко обеспечивать свое собственное переизбрание, вполне могут помочь сделать это и федеральному президенту. Также их лояльность может оказаться полезной при внедрении в жизнь экономических реформ последнего времени.
Но одновременно такие режимы порождают три фундаментальные и неразрешимые для них самих проблемы. Убивая всяческую политическую конкуренцию, они выходят из-под общественного контроля, а административный контроль федерального центра редко бывает эффективным. Отсутствие оппозиции и общественного контроля способствует неэффективности региональных экономик: вслед за политической подавляется и экономическая конкуренция. Региональные и местные рынки (от бензина до лекарств) часто делятся между привилегированными группами бизнесменов при подавлении "чужих" предпринимателей. Первое и второе, вместе взятое, порождают системную коррупцию, когда власть и бизнес тесно переплетаются друг с другом, делая перемены в этих затхлых и темных сообществах почти невозможными.
Многие комментаторы решения КС говорят, что за спиной судей стоят администрация президента и сам Владимир Путин. Что состоялся компромисс между главой государства и губернаторами, за который последние должны заплатить поддержкой на предстоящих президентских выборах и поддержкой экономических реформ. Если первое вполне возможно, то второе представляется неочевидным. Монополизированные, коррумпированные и несменяемые региональные режимы - плохое подспорье экономическому росту. Скорее - серьезное препятствие для него.
Тяжелый удар нанесен и по демократии. Получая власть на выборах, региональные автократы первым делом стремятся лишить выборы их существа. Сплошь и рядом мы видим, как они идут к очередному своему избранию, сметая на своем пути все и не считаясь ни с законом, ни с приличиями. Решение КС закрепляет такое положение и даже поощряет его. Сегодня главы регионов, получившие право избираться еще на один или даже два срока, утроят свои усилия по беспощадному подавлению любой возможной альтернативы. Многие из них в итоге будут властвовать своими землями от 12 до 20 лет! Таких в России потенциально может оказаться 53 (!) человека.
Разумеется, само по себе право избираться еще и еще не означает гарантию такого политического долголетия. Как показал опыт Руцкого, Николаева, Аушева и некоторых других, федеральный центр, если захочет, способен на многое. Также положение губернаторов усугубили реформирование Совета Федерации, потеря уголовного иммунитета, централизация бюджета и введение партийных списков на региональных выборах. Риски их профессии резко возросли. Но и сила их по-прежнему очень велика. Из 15 выборов глав регионов, состоявшихся в 2001 г., только в двух случаях действующие губернаторы не баллотировались на новый срок. А из 13 пошедших на выборы победили восемь. И это был неудачный для губернаторов год - обычно процент побед выше.
Итак, КС своим решением поддержал сложившиеся авторитарные региональные режимы, затруднил дело демонополизации и открытия региональных рынков, создал сложности для смены и омоложения региональных элит и для борьбы с коррупцией. Его вердикт затрудняет демократизацию региональной политической и общественной жизни, откладывая смену власти в большинстве регионов на 6 - 10 лет. У КС была возможность дать иную интерпретацию запутанному спору о "третьем сроке". Но он ею не воспользовался, постаравшись максимально угодить всем. Запрет на третий срок подтвержден, но отнесен в будущее.
Похоже, высший судебный орган России на наших глазах переживает серьезную эволюцию. Прежде его решения, как правило, способствовали закреплению демократических ценностей, укреплению демократических институтов и процедур. Когда-то КС признал неконституционной предпринятую Борисом Ельциным попытку слить в силовое суперведомство КГБ и МВД. Потом допустил к участию в политике возрожденную компартию. В 1993 г. высказался против роспуска парламента, за что сам подвергся болезненной реформе. В 1997 г. принял решение о невозможности для Бориса Ельцина идти на третий президентский срок. Одобрил смешанную систему выборов депутатов Госдумы, поддержав тем самым молодую российскую многопартийность. Наконец, вступился за конституционные права местного самоуправления в известном "удмуртском деле". А еще были либеральные решения об отмене прописки, по Уголовно-процессуальному кодексу и другие.
Теперь все чаще принимаются решения другого рода. Регионам предписано изъять из своих конституций понятие суверенитета. Подтверждено право президента страны за нарушение законов отстранять от должности избранных глав регионов. Теперь вот решение о "третьем сроке". Как свидетельствует история других стран, конституционные суды часто играют определяющую роль в становлении свободы, демократии и эффективной экономики. Они в состоянии поставить заслон авторитарным тенденциям и поощрять демократические перемены. Вряд ли последнее решение нашего Конституционного суда из этого ряда. Какими бы мотивами оно ни было продиктовано.
Автор - депутат Государственной думы