МЕХАНИКА: Индустрия административных барьеров
Успешность развития любой национальной экономики зависит не столько от ее изначальной обеспеченности природными ресурсами, сколько от того, как устроены нормы и правила, которым подчиняются экономические агенты. Об этом убедительно свидетельствует мировой опыт. Более того, эмпирически установлена закономерность: чем выше уровень обеспеченности ресурсами, т. е. чем богаче ими страна, тем хуже у нее обстоит дело с уровнем экономического развития. Причиной тому - ориентация активности наиболее мощных экономических игроков (и государства) на присвоение ренты от природных ресурсов, а не на производство прибыли.
Однако, как показывает мировой опыт, и богатая ресурсами страна все же может переориентироваться на производство прибыли, если будет уделять должное внимание формированию конкурентных состязательных рынков. Так что фатальной зависимости между природным богатством и реальной бедностью нет. Но для этого нужны действенные меры по трансформации сложившихся неразвитых рынков в новое состояние открытости.
Увы, оценки уровня конкурентности большинства российских рынков, которые дают сами предприниматели, устойчиво держатся на среднем уровне. Малый бизнес, еще 10 лет назад уверенно набиравший обороты, столь же уверенно стагнирует. "Отечественные товаропроизводители" успешно лоббируют все новые и новые преграды для иностранных конкурентов (конечно же - временные, но нет ничего более постоянного, чем временное).
Весомый вклад в обеспечение невысокого уровня конкуренции вносит специфическая деятельность - возведение административных барьеров, или административное барьеростроительство, АБС. Административным барьером будем называть официальное правило, исполнение которого достаточно трудоемко для предпринимателя и необходимо, чтобы легально действовать на рынке, предполагает оплату предпринимателем требуемых от него действий, не приводит к созданию новой стоимости или даже препятствует этому. Наша жизнь богата примерами административных барьеров. Это всевозможные сертификации и лицензирования, получения разрешений, регистрации и перерегистрации. Административные барьеры устраиваются не только для предпринимателей, но и для граждан. Недавний слух о перерегистрации приватизированных квартир в Москве - это слух о возведении очередного административного барьера: мы должны заплатить за сомнительное удовольствие иметь другую бумагу о праве собственности.
Последний год правительство, по инициативе и при активной поддержке общественных организаций, начало борьбу с административными барьерами. В рамках кампании по дебюрократизации экономики уже принято четыре закона, в работе находится еще столько же. Можно ли полагать, что принятие этого пакета устранит административные барьеры? На это можно было бы надеяться, если бы АБС не превратилось в выгодную индустрию, если бы в нашей стране не функционировал своеобразный "цикл АБС", успешно обогащающий его участников. Организаторами цикла барьеростроительства выступают сплоченные неформальные сообщества (группы), состоящие из чиновников и бизнесменов. Первые, хорошо зная правила в той или иной сфере, отыскивают в них слабые места для "укрепления" их барьером, вторые предлагают гражданам "облегчение" в преодолении барьера - естественно, не за спасибо. Выручка от эксплуатации барьера делится между компаньонами. Дополнительные же ежемесячные издержки населения, обусловленные тем, что предприниматели восполняют свои потери на барьерах повышением цен, составляют, по моим оценкам годичной давности, до 10% розничного товарооборота.
Можно выделить следующие этапы цикла АБС.
Обнаружение одним из участников упомянутого неформального сообщества в совокупности нормативных документов возможности извлечения личного дохода путем принятия нормативного (обычно подзаконного) акта.
Разработка проекта АБС (своеобразного институционального проекта); эта деятельность представляет собой инвестирование и сопряжена с издержками, которые может нести как чиновничья составляющая группы (сами бюрократы, ведомственные НИИ и т. п.), так и ее бизнес-составляющая. Она включает также разработку публичного оправдания нового административного барьера, необходимого для тех вышестоящих чиновников, которые не планируются в качестве получателей личной выгоды.
Лоббирование принятия нормативных документов, легализующих этот барьер, посредством личных публичных оправданий, обещаний включения в число выгодополучателей, прямого подкупа и т. п.
Введение документа в действие, а административного барьера - в работу и возникновение первых откликов (реакций) на него субъектов нового правила, принуждаемых его исполнять. Противодействие этих субъектов (в форме коллективной разработки институционального антипроекта, включая PR, лоббирование в правительстве, экспертный анализ и обоснование масштабов общественных потерь и т. д., либо путем разрозненных частных контракций, включая уход в тень).
Отмена или корректировка барьера посредством принятия нормативного акта.
Поиск "группой товарищей" (или ее отдельными участниками) возможностей для создания нового барьера в изменившейся институциональной среде.
Таким образом, в основе успехов АБС - стандартные факторы рыночного успеха: инициатива предпринимателя и необустроенность "предложения" навязчивых "услуг ", которые "предоставляет" государство предпринимателям и гражданам. Тот, кто нашел еще не заполненную нишу и предложил свою "услугу", подкрепленную угрозой государственного насилия, - тот и получает доступ к кошельку покупателя. Изобретательность "группы товарищей" здесь сродни изобретательности нормального предпринимателя. Однако, если бизнесмен работает на свой страх и риск, барьеростроитель ничем не рискует: ну, не получилось... Естественно, введение барьера обосновывается заботой о благе человека, только человек получает эту "заботу" исключительно принудительно да еще и оплачивает ее.
Не помогает и уход в тень: там тоже нужно платить за спокойную работу, и часто - участникам тех же самых "групп товарищей", которые возвели особо прочный и высокий барьер, - контролирующим органам, многообразным проверяющим и т. п.
Как следует из этого описания, любой административный барьер рано или поздно преодолевается. Какие из них могут оказаться долгожителями? Теория дает ясный ответ: те, которые не высоки (т. е. требуют небольшой оплаты) и затрагивают большие массы людей. Издержки коллективного контрдействия оказываются для жертв таких барьеров запретительно высокими: индивидуальные усилия не окупаются будущими выгодами. Напротив, если барьер поставлен на пути небольшой группы предпринимателей и относительно дорогостоящ, он будет поломан достаточно быстро. В этом заключается одно из отличий индустрии АБС от другой бюрократической индустрии - вымогательства ренты, впервые описанного американским юристом Ф. Мак-Чисни, в рамках которого чиновникам платят взятки не за льготы, а за то, чтобы они не ухудшили условий бизнеса.
Так можно ли предотвратить или хотя бы ограничить АБС несколькими специальными законами? Из сказанного ясно следует отрицательный ответ: площадки для АБС ищет огромная армия чиновников и взаимодействующих с ними "операторов барьеров", непосредственно извлекающих из них доходы. Преодоление административных барьеров - это непрерывный процесс, залог успеха которого - массовая критика государства со стороны организаций гражданского общества. Именно в этом заключается одна из важнейших экономических функций общества (равно как и политической оппозиции, кстати). Ведь возможности гражданского общества по выявлению барьеров несопоставимо выше, чем возможности относительно небольшой группы реформаторов. Если реформаторы во власти будут внимательно откликаться на сигналы с мест, создадут условия для действенности таких сигналов - в отечественной экономике повысится состязательность многих рынков, а стало быть, улучшатся условия для повышения ее эффективности.
Автор - профессор экономического факультета МГУ