России нужен стабилизационный фонд
В последние дни наблюдается негативное изменение внешней экономической конъюнктуры для России. На этом фоне Госдума определяет механизм формирования и использования финансового резерва в бюджете 2002 г. Главная его задача - создать долговременный ресурс для компенсации негативных последствий вроде продолжительного снижения цен на основные предметы экспорта. Наиболее успешный на сегодня механизм такого рода - Норвежский государственный нефтяной фонд (NGPF). Он был организован в 1990 г. для решения двух основных задач. Во-первых, с помощью NGPF правительство рассчитывало компенсировать краткосрочные изменения цен на нефть и газ. Во-вторых, предполагалось, что фонд поможет справиться с проблемами, которые возникнут в результате исчерпания месторождений нефти и газа и быстрого роста пенсионных расходов. Заменяя нефть и газ на финансовые активы, правительство стремится уменьшить будущую зависимость страны от доходов от продажи нефти.
На 30 июня 2001 г. рыночная стоимость активов, накопленных NGPF, составляла около $60 млрд, или 35% от ВВП Норвегии. Эффективность фонда впечатляет, особенно если учесть, что реальное накопление средств он начал лишь в 1996 г. Согласно прогнозам Министерства финансов Норвегии, к концу 2010 г. объем активов NGPF будет равен 120% национального ВВП. Эти средства складываются из средств, получаемых от продажи энергоносителей, и дохода от инвестиций. Можно выделить три основных источника доходов фонда: продажа нефти и газа, принадлежащих государству, налог на прибыль, уплачиваемый частными нефтяными компаниями, и налог на прибыль, уплачиваемый газовой компанией. Средства фонда направляются в бюджет на финансирование программ, не связанных с нефтью и газом. Таким образом NGPF полностью интегрирован в бюджетную систему. Соответственно, рост правительственных расходов или снижение поступлений от налогов за продажу нефти уменьшают поступления в фонд.
Средства фонда хранятся в норвежском центральном банке, Norges Bank, на счете, номинированном в национальной валюте, норвежских кронах. Банк от своего имени покупает за рубежом финансовые инструменты. Доход от этих инвестиций и становится доходом NGPF. По закону управляет фондом Министерство финансов. Правительство планирует деятельность фонда, консультируясь при этом с парламентом. Кроме того, правительство обязано регулярно информировать парламент о результатах работы фонда, а центробанк отвечает за предоставление отчетов, управление рисками и осуществление инвестиционной политики - под общим руководством Министерства финансов. Важно, что центробанк управляет активами NGPF абсолютно независимо от своих собственных международных резервов, объем которых составляет $21 млрд.
Все инвестиции NGPF производятся за рубежом. Это позволяет ослабить воздействие на национальную экономику факторов, связанных с положительным сальдо текущего платежного баланса, сдержать повышательное давление на национальную валюту и/или понижательное - на процентные ставки. В результате фонд оказывается важным инструментом макроэкономического регулирования, снижающим зависимость экономики от цен на энергоносители. Подобный инструмент был бы весьма кстати российскому правительству, которое в этом году столкнулось с проблемами при управлении поступающими в страну средствами. Значительное положительное сальдо платежного баланса последних лет привело к росту объема рублевой массы в российской экономике, обусловило тенденцию к повышению цен и усложнило регулирование валютного курса.
В настоящее время 60% средств NGPF вкладываются в облигации, остальные 40% - в акции. Соблюдается и определенная географическая схема: так, 50% акций и облигаций покупаются в Европе. Примерно 75% средств управляют норвежские менеджеры, остальные инвестиции производятся иностранцами. Существуют жесткие правила относительно рисков при инвестициях, в основном средства вкладываются исключительно в бумаги с наивысшим рейтингом.
В российской ситуации управлять средствами финансового резерва должно Министерство финансов. Оно же, на наш взгляд, должно выбирать те активы, в которых могут размещаться средства финансового резерва. Агентами Министерства финансов могут быть его традиционные партнеры по операциям с госдолгом - это ЦБ или ВЭБ, а в перспективе - непосредственно агентства по управлению государственным долгом. Управление финансовыми средствами, как и в Норвегии, должно осуществляться раздельно от управления золотовалютными резервами центрального банка. Процедура управления средствами финансового резерва может быть установлена правительством, что в свою очередь обеспечит необходимый уровень транспарентности и контроля. По мере накопления опыта работы в данном направлении эта процедура должна быть прописана в Бюджетном кодексе страны. Если правительство ежеквартально, как это сейчас применяется для федерального бюджета, вместе с отчетом об исполнении бюджета будет предоставлять сведения Федеральному собранию о движении средств федерального резерва, это и будет обеспечением контроля как со стороны парламента, так и общества в целом за использованием средств данного федерального резерва. Михаил Задорнов - зампред бюджетного комитета Госдумы Аугусто Лопес-Кларос исполнительный директор банка Lehman Brothers