Долговое бремя России
Через полтора месяца истекает отсрочка платежей Парижскому клубу. В то же время в бюджете на
2001 г. не заложено $3,5 млрд выплат ему. Более того, очевидно, что Россия не получит $3 млрд внешних займов, которые предусмотрены в бюджете. С точки зрения правил МВФ при сегодняшнем состоянии платежного баланса Россия сможет рассчитывать на деньги фонда только при резком ухудшении экономического положения. Значит, следующая программа правительства, поддержанная МВФ и МБ, будет предусматривать финансирование только в случае кризиса. Тем не менее совместная программа нужна – Россия без “знака качества” МВФ не сможет получить согласие Парижского клуба на реструктуризацию долга.
При самых оптимистичных допущениях общая сумма обязательств по обслуживанию долга (без учета отсрочки) до 2003 г. сохраняется на уровне 25–33% от доходов федерального бюджета. По существу, проблема внешнего долга России упирается в бюджет, а не в платежный баланс. Кредиторы России уже продемонстрировали некоторый скептицизм относительно потребности в существенном переоформлении долга. Причин несколько. По данным ЕБРР, в 1998 г. после кризиса доход на душу населения в России составлял около $1900, что значительно выше, чем в странах, которым было предоставлено право льготного переоформления долга в рамках различных инициатив Парижского клуба.
Доходы федерального бюджета относительно ВВП в 1992 г. составляли около 17%, а в 1998 г. – менее 11%. Хотя отчасти такое падение было неизбежным и отражало связанные с переходным периодом факторы, оно оказалось более глубоким, чем предполагалось.
Кредиторы считают, что поскольку сужение базы налогообложения во многом является результатом непоследовательных действий государства (налоговые льготы и недостаточное налогообложение энергетики), то и лежащее на бюджете бремя обслуживания долга представляется более тяжелым, чем оно есть на самом деле. А потому, мол, России не стоит использовать этот аргумент для обоснования более щедрых уступок со стороны кредиторов.
Не менее трудная для российских властей проблема связана с представлениями о значительном бегстве капитала на протяжении большей части переходного периода, что мешает государству своевременно обслуживать внешний долг. Судя по материалам ЦБ, сложилось мнение, что отток капитала происходит постоянно и в крупных размерах, достигая $20–25 млрд в год. Незарегистрированный отток капитала, не подкрепленные поставками товаров зарубежные переводы импортеров, невозвращенная валютная выручка экспортеров сырья в сочетании с недостаточной активностью властей по урегулированию проблемы привели к возникновению серьезной проблемы внешнего восприятия. Кредиторам сложно отнести богатую природными ресурсами Россию к категории достойных кандидатов на масштабное переоформление долга.
Несмотря на убедительность приведенных выше доводов, российское правительство все-таки может обосновать позицию и урегулировать долговую проблему советского периода.
Если согласиться с доводом, что даже при сильном правительстве потребуется время для решения проблемы бегства капитала и низкой собираемости налогов, то следует вывод, что в краткосрочной и среднесрочной перспективе (ближайшие три года) бремя обслуживания внешнего долга будет по-прежнему иметь тягостные последствия для структуры бюджетных расходов. В частности, сохранятся жесткие ограничения на расходы на социальную сферу, инфраструктуру и “модернизацию”, столь необходимую для ускорения перехода России к рыночной экономике. В качестве пояснения: в 2000 г. совокупные затраты федерального бюджета на образование, культуру, науку, здравоохранение и социальные субсидии составляют 2,4% ВВП – половину суммы, выделенной на обслуживание внешнего долга.
При прочих равных условиях более высокие платежи Парижскому клубу означают меньше ресурсов на совершенствование образования, дорог и повышение зарплаты судьям в России. В 1999-м и текущем годах Россия добилась некоторых успехов в улучшении собираемости налогов. Она может пообещать добиться большего и запросить внешней поддержки, чтобы подкрепить свои усилия. Кредиторы могут быть настроены скептически, так что тем более есть смысл обосновать свою точку зрения, подтвердив ее заслуживающими доверия мероприятиями.
Страны, которым удалось добиться окончательного урегулирования долга, в последующие годы демонстрировали резкое увеличение темпов роста. В начале 90-х гг. польское правительство стало проводить энергичную программу реформ, в рамках которой получило поддержку в виде значительного переоформления долга (в том числе за счет операций по его сокращению). С тех пор Польша ни разу не обращалась в Парижский клуб и демонстрирует одни из лучших результатов в плане экономического роста среди стран переходного типа. Ежегодные переговоры об отсрочке долга наносят вред инвестиционному климату страны, ее кредитным рейтингам, а у участников рынка складывается впечатление, что страна постоянно балансирует на грани платежного кризиса. Россия должна представить аргументы в пользу того, что окончательное урегулирование долга позволит закрепить успехи нынешнего оздоровления и, как часть комплексной программы структурных реформ, обеспечит дальнейший рост, увеличение импорта и более благоприятный инвестиционный климат.
Нужно представить переоформление долга в виде “инвестиций”, которые сделают страны-кредиторы (особенно крупнейший из них – Германия) в будущее стабильной России. Со своей стороны кредиторы смогут выдвинуть условия, обеспечивающие направление средств, сэкономленных в результате переоформления долга, на увеличение расходов на образование, здравоохранение и иные социально значимые цели, а не на субсидирование обанкротившихся предприятий.
В прошлом применение этого принципа означало, что, как только Парижский клуб установил условия переоформления долга с одной из стран-должников, заемщик должен договариваться с другими кредиторами на сопоставимых условиях. Таким образом ранее устанавливался верхний предел условий, на которых государство-заемщик могло договориться с частными кредиторами. В обратном применении это должно означать, что Парижский клуб должен предоставить России такие же условия, на которые недавно согласился Лондонский клуб. Очевидно, что принцип не может быть справедливым, если он работает только в одном направлении.
Частные кредиторы уже понесли издержки, связанные с кризисами на новых рынках 1997–1999 гг. Разделение бремени подразумевает, что Парижский клуб также должен внести свой вклад на приблизительно аналогичных условиях.
Россия может напомнить кредиторам, на что пошли многие из кредитов, предоставленных незадолго до распада СССР. Непредвзятый наблюдатель может сказать, что кредиторы не настолько глупы, чтобы не понимать, что кредиты отпускались как для стимулирования экспорта из стран-кредиторов, так и для оказания двусторонней “помощи”. Было бы совсем другое дело, если бы эти кредиты были предоставлены ответственному правительству под соответствующие гарантии и на четко определенные проекты с убедительной рентабельностью. Этого не произошло, и теперь все затраты ложатся на российских налогоплательщиков.
В 1992 г. Россия добровольно приняла на себя все внешние обязательства (и немногие оставшиеся зарубежные активы) вновь сформировавшихся государств, значительно упростив для кредиторов дальнейшие переговоры по реструктуризации. В противном случае кредиторам пришлось бы на первом этапе заключать 15 отдельных договоров и еще не один десяток в последующие годы. Россия также пошла на переоформление долгов большого числа стран – должников СССР. Первоначально – в форме двусторонних соглашений, предусматривающих существенное списание долга, и в последнее время как кредитор-участник Парижского клуба Россия признала принципы и необходимость прощения долга в целом ряде случаев. Кроме того, предоставляя кредиты и фактически субсидируя экспорт энергоресурсов в страны региона, Россия сыграла стабилизирующую роль для экономик стран СНГ.
Помимо вышеприведенных соображений будут и другие, которые смогут повлиять на исход дискуссии о переоформлении долга. Хотя шансы России, если следовать чисто техническим критериям, невелики, они выглядят лучше, если принять во внимание целый ряд двусторонних и многосторонних интересов. Переговоры по контролю над вооружениями, дальнейшее расширение НАТО, вопросы добычи нефти в регионе, ядерная безопасность и иные проблемы, по которым сотрудничество со стороны России считается центральным, существенно укрепляют российскую позицию на переговорах о долге.
Россия может облегчить задачу кредиторам, сформулировав обращение о реструктуризации долга на фоне крепкой экономической программы, включающей крупные структурные реформы. Без элемента “добросовестной реализации” российская инициатива будет выглядеть неубедительной. Кредиторы, на наш взгляд, вернутся к традиционному подходу, предусматривающему временные отсрочки. С российской точки зрения это будет явно неподобающим решением.