Президент Путин против Конституционного суда?
Реформа Совета Федерации, предложенная президентом Путиным, стала сейчас одной из важнейших тем для обсуждения и анализа. Однако чаще всего дискуссия проходит в политической плоскости: будет новый сенат действительно авторитетным органом власти или же он станет "палатой пешек", с мнением которой никто не будет считаться.
При этом две недели дебатов оставили практически в стороне тот факт, что президентский законопроект о порядке формирования Совета Федерации, еще не будучи принятым, уже открыто противоречит постановлениям Конституционного суда РФ. Напомню, что согласно закону решения этого суда обязательны для всех органов государственной власти на всей территории России.
В 1995 - 1996 гг. высший суд страны уже затрагивал тематику Совета Федерации. Тогда суд рассматривал дела о соответствии Конституции нескольких положений из Уставов Алтайского края и Читинской области. В алтайском уставе была норма, по которой глава краевой администрации избирался не всеобщим голосованием, но депутатами законодательного собрания региона.
Суд признал ее не соответствующей Конституции именно потому, что в условиях избрания руководителей и представительного, и исполнительного органов власти края одним и тем же депутатским корпусом становилось невозможным обеспечить их членство в Совете Федерации как представителей раздельных и независимых ветвей власти в регионе.
Теперь же президентский законопроект предлагает нам фактически то же самое. Члены Совета Федерации от обеих ветвей власти региона будут сначала избираться депутатами областных дум, а затем утверждаться губернаторами через подписание ими соответствующего регионального закона. Такой же порядок предусмотрен и для отзыва членов Совета Федерации. В результате представители одной ветви власти не будут независимы от другой. Возникнет ситуация, которую Конституционный суд уже четыре года назад признал противоречащей основному закону России. Следовательно, если президентский закон будет принят в том виде, в каком он представлен на обсуждение, то он немедленно станет заложником своей конституционной некорректности. В любой момент правомочность этого закона может быть оспорена в Конституционном суде. Сделать это могут или те же президенты республик и губернаторы, или недовольные депутаты. Результат этого разбирательства можно предсказать заранее. При отсутствии внешнего политического давления суд автоматически признает новый закон неконституционным. В итоге важнейшая составляющая федеративной реформы президента потерпит фиаско.
Другим вариантом здесь может быть лишь расклад, при котором Конституционный суд, мягко говоря, будет принужден "подкорректировать" свою собственную доктрину. Этот вопрос пока на повестке дня не стоит, но исключать это тоже не нужно. Тот факт, что президентом был представлен законопроект с такими противоречиями, можно объяснить либо тем, что в кремлевской администрации не читали постановлений Конституционного суда, либо тем, что их там не считают существенным препятствием на пути новых законов.
Какой выход может быть из этого потенциального конфликта? Самый очевидный - это предложить порядок, по которому исполнительная и законодательная власти региона выдвигают в Совет Федерации своих представителей независимо друг от друга. Однако можно поставить вопрос и иначе: а нужна ли нам вообще "палата пешек" в качестве сената российского государства? Если конкретно и четко сформулировать президентские цели, которым подчинены новые законопроекты, то одна из них состоит в том, чтобы отодвинуть региональных лидеров от федерального законодательного процесса. Во время визита в Ярославль эта мысль была ясно озвучена самим Владимиром Путиным. Этого можно добиться, просто-напросто упразднив Совет Федерации вообще и создав вместо него Госсовет из первых лиц регионов для решения важнейших государственных вопросов (объявление войны или чрезвычайного положения, назначение генерального прокурора и пр., а вдобавок к этому, возможно, и дача согласия на принятие законов, касающихся федеративного устройства страны). Такая схема была бы гораздо более эффективной, чем предлагаемая сейчас. Ведь в придачу к "палате пешек" или "второй думе" новому Совету Федерации, который будет вслед за Госдумой проводить ту же работу по принятию законов, - президент все равно предлагает создать Госсовет из губернаторов и даже подразумевает готовность начать процесс по изменению Конституции, чтобы наделить Госсовет надлежащими функциями (к слову говоря, отобрав значительную часть их у нового Совета Федерации). В результате вместо двух ассамблей будет фактически три, а следовательно, забюрократизованность, "черный" лоббизм и "перетягивание каната" при принятии решений увеличатся на порядок. Это ли нужно президенту, взявшему курс на эффективное управление страной? При этом зарубежный опыт предоставляет нам удачный пример отсутствия в федеративном государстве верхней палаты парламента - это Германия, где апробировало себя именно сочетание однопалатного парламента (бундестага) и Госсовета (бундесрата).
Следовательно, если президент готов в любом случае менять Конституцию в связи с Госсоветом, то логичней это было бы сделать в пакете с одновременным упразднением Совета Федерации. А закон о его быстром реформировании отложить вообще.
Отмечу также, что еще одна президентская новелла не полностью соответствует все тому же постановлению Конституционного суда по "алтайскому" делу.
Это право президента распускать региональные представительные ассамблеи. Четыре года назад высший суд Федерации признал запрет на приостановку их деятельности кем бы то ни было вполне соответствующим Конституции. Но это уже тема для отдельного сюжета.
Автор старший научный сотрудник Российского института стратегических исследований, член экспертного совета при комитете Государственной думы по делам Федерации и региональной политике