Как избирательная система помогает «Единой России» побеждать на выборах

В течение последних 10 лет избирательное законодательство корректировалось практически непрерывно. И почти все изменения были направлены на то, чтобы минимизировать число выборов и участие в них независимых кандидатов.

Были отменены губернаторские выборы, а вместо выборных мэров городов стали повсеместно вводить назначаемых сити-менеджеров.

Произошел переход на полностью пропорциональные выборы в Госдуму: кандидаты выдвигаются только по спискам партий, институт самовыдвижения практически ликвидирован.

К партиям ужесточили требования: в 2001 г. они должны были иметь не менее 10 000 членов, а сейчас – уже не меньше 50 000. В результате число партий в стране сократилось с нескольких десятков до семи, новых партий за последние годы практически не регистрировали (кому отказали в регистрации – см. врез). Избирательный барьер на выборах в Госдуму был поднят с 5 до 7% – правда, благодаря медведевским послаблениям он снова будет 5%, но с 2016 г. Партиям запретили блокироваться и выдвигать в качестве кандидатов членов других политобъединений, это лишило маленькие партии возможности объединять усилия.

Под запретом оказались строка «против всех» и контрагитация в телеэфире. Зато лицам, занимающим государственные должности, разрешили не уходить в предвыборный отпуск – это расширило возможности чиновников агитировать «при исполнении».

Парламентские партии получили преференции при выдвижении своих кандидатов – они не собирают подписи, но остальным стало намного труднее даже просто участвовать в выборах: допустимая доля брака в подписях сокращена с 25 до 5%. По инициативе Медведева число подписей, которое партии должны собрать на выборах в Госдуму, сокращено с 200 000 до 150 000. Зато был отменен залог, гарантировавший регистрацию кандидата (списка).

Наконец, срок президентских полномочий увеличен до шести лет, а депутатских – до пяти.

Член ЦИК Майя Гришина считает, что «развитие законодательства в целом следовало логике развития современной избирательной и партийно-политической системы» (комментарии Гришиной см. на странице 16).

В отличие от многих других эти законы в России работают.

Нет регистрации – нет кандидата

Один из самых распространенных способов отсева кандидатов еще на старте – отказ в регистрации по результатам проверки подписных листов.

По данным Центральной избирательной комиссии (ЦИК), на региональных выборах 13 марта 2011 г., например, зарегистрировано 98% выдвиженцев парламентских партий и только 41% представителей непарламентских партий и 60% самовыдвиженцев. Наибольший отсев самовыдвиженцев (до 70%) был в Коми, Калининградской, Курской и Тверской областях. На федеральных думских выборах с введением пропорциональной системы вопрос с самовыдвиженцами решился сам собой.

Уполномоченный по правам человека в России Владимир Лукин сейчас оспаривает в Конституционном суде положения, которые позволяют браковать подписи на основании одного только заключения эксперта. Поводом стали жалобы активиста «Яблока» Андрея Скоркина и беспартийной Татьяны Кондраткиной. В 2009 г. избирком муниципального округа «Гагаринское» отказал им в регистрации на выборах депутатов муниципального совета, забраковав подписи избирателей на основании заключения специалиста экспертно-криминалистического центра ГУВД. В суд, рассматривавший жалобу кандидатов, пришли более 20 избирателей, которые готовы были подтвердить свои подписи, но суд их слушать не стал, хотя позднее даже МВД признало: эксперт Воробьева, забраковавшая за один вечер 260 подписей, приняла решение необоснованно. Ее лишили премии, но решение комиссии не отменили.

Еще одно распространенное основание для отказа – брак в оформлении документов. Так, орловский облизбирком отказался зарегистрировать на выборах в облсовет его действующего депутата Михаила Коренева, причина – в штампе о заключении брака в его паспорте не указаны число и месяц рождения супруги.

Нет ресурса – нет агитации

Правящая партия доминирует в телеэфире. Формально все парламентские партии равны: ЦИК следит, сколько времени им посвящают на федеральных каналах. Но если единоросса показывают как чиновника, это не считается. Изменив правила учета, можно получить другую картину. В январе – марте 2011 г., по подсчетам близкого к КПРФ Центра исследований политической культуры, «Единая Россия» получила на четырех федеральных телеканалах 67% времени в сюжетах, связанных с партийной тематикой, ЛДПР – 15%, «Справедливая Россия» и КПРФ – по 9%.

Сейчас в списке «Единой России» из 600 кандидатов 126 – чиновники (в широком смысле слова, включая сотрудников правоохранительных органов и судебной власти). Их работа подробно освещается в СМИ. Избирательные комиссии не видят здесь нарушений.

Тон задается с самого верха: в 2007 г. ЦИК отказался удовлетворить жалобу КПРФ и СПС на «прямую линию» премьера Владимира Путина, в которой тот назвал «Единую Россию» «ключевым элементом дееспособности парламента». Премьер общался с народом в силу должностных обязанностей, а не в агитационных целях, указал ЦИК.

Зато в марте 2010 г. свердловский облизбирком запретил листовку «Справедливой России», в которой тогда еще председатель Совета Федерации Сергей Миронов призывал бороться с административным ресурсом. Указание должности Миронова под статьей было квалифицировано как злоупотребление административным ресурсом.

Чиновники «Единой России» открыто ставят подчиненным задачу – обеспечить победу партии. В Новосибирске мэр Владимир Городецкий потребовал от директоров школ обеспечить явку и голосование за «Единую Россию», которая всех кормит. Руководитель администрации президента и правительства Удмуртии Александр Горяинов на встрече с таксистами разъяснял: строить дороги будут в тех районах, которые поддержат «Единую Россию». А сити-менеджер Ижевска Денис Агашин прямо связал результаты голосования за партию власти с финансированием ветеранских организаций.

В 2008 г. КПРФ попыталась инициировать закон, обязывавший ЦИК рассматривать жалобы партий: из 77 жалоб, направленных партией в ЦИК в ходе парламентской кампании, комиссия не приняла решения ни по одной, жаловался депутат Госдумы от КПРФ Вадим Соловьев, – их пересылали в нижестоящие комиссии либо давали ответ от имени кого-то из членов комиссии, а такой ответ нельзя оспорить в суде. В ответ зампред ЦИК Леонид Ивлев обвинил коммунистов в том, что они заваливают избирком жалобами, используя это как черную технологию.

На региональных выборах 11 октября 2009 г. (кампания окончилась демаршем оппозиционных партий в Госдуме – они покинули зал заседаний) ЦИК рассмотрел 453 жалобы. Обоснованными признал 46. Такая статистика позволила председателю ЦИК Владимиру Чурову поставить под сомнение обоснованность оппозиционного демарша.

Нет бюллетеней – нет голосов

Отказы в регистрации и нарушение правил агитации позволяют лишь косвенно влиять на результаты выборов. Следующий этап – прямая фальсификация.

Среди наиболее популярных методов – голосование по открепительным удостоверениям. Оно позволяет не только организовать «карусель» (когда специально набранная команда ездит по участкам и везде голосует), но и привести на участки максимальное число бюджетников: начальники просят их открепиться, а потом организованно проголосовать.

На выборах в тульскую облдуму в октябре 2009 г., например, по открепительным удостоверениям проголосовало 32 000 избирателей из 537 000, т. е. около 6%. Для нынешних думских выборов изготовят 2,6 млн открепительных удостоверений. Это значит, что открепиться сможет почти 4% избирателей (если ориентироваться на явку 2007 г.).

В день выборов в Госдуму число избирателей увеличивается по сравнению со среднегодовыми показателями на 1,2–1,6 млн. После выборов аномалия мгновенно исчезает. Дело в двойном учете избирателей, давно съехавших или получивших открепительные, – это запас, который оставляют себе комиссии для того, чтобы иметь возможность корректировать результат голосования, уверен Соловьев.

Еще один метод фальсификации – изменение данных в протоколах участковых комиссий уже после того, как подведены итоги выборов. Исправления легко обнаружить, если сравнить итоги с данными в копиях протоколов, выданных наблюдателями. Но организаторы выборов в таких случаях говорят, что копии протоколов оформлены с нарушениями.

В 2007 г. житель подмосковного Долгопрудного Григорий Белонучкин обнаружил, что как минимум на двух избирательных участках города голоса считали дважды. Второй раз – уже глубокой ночью и после того, как разошлись наблюдатели от всех партий, кроме «Единой России». По итогам пересчета на участках росли явка и результат «Единой России». Бюллетени, которые после выборов хранились в городской администрации, пересчитали еще раз в суде, куда пожаловался Белонучкин. Многие бюллетени с отметками за «Единую Россию» не имели сгиба посередине (хотя в урну их опускают обычно сложенными) и склеивались голографическими марками между собой, но суд подтвердил официальный результат.

В 2009 г. лидер «Яблока» Сергей Митрохин добился пересчета голосов на московском участке № 192 района «Хамовники», где он голосовал за свою партию на выборах в Мосгордуму. При подведении итогов оказалось, что за «Яблоко» на этом участке не было подано ни одного голоса. После пересчета нашлись голоса не только «Яблока», но и «Патриотов России» и ЛДПР. Митрохин обратился в Следственный комитет, однако тот возбуждать уголовное дело отказался, не увидев доказательств «прямого умысла, направленного на искажение результатов». Добиться пересчета голосов еще примерно на 300 участках «Яблоку» не удалось.

Результаты голосования на 14 участках в 10 районах Москвы партия оспорила в судах, но безуспешно. В допущенных комиссией ошибках виноваты сами партийцы, доказывала суду председатель избирательной комиссии района «Вешняки» Вера Степанова. На участках в день голосования «была создана психологически труднопереносимая обстановка»: назначенные партиями члены комиссий подвергали сомнению действия коллег, вступали в полемику, угрожали и отвлекали их от работы. Отсюда и ошибки в копиях протоколов.

После парламентских выборов 2003 г. КПРФ, СПС и «Яблоко», которые вели параллельный подсчет голосов, заявили о масштабной фальсификации. Партии утверждали: около 60 000 протоколов были скорректированы в пользу «Единой России», их данные расходились с информацией, полученной на участках наблюдателями. По подсчетам КПРФ, «Яблоко» и СПС преодолели 5%-ный барьер, набрав 5,98 и 5,12% голосов соответственно. А явка избирателей была не 56%, а 52,58%.

Ни ЦИК, ни Верховный суд не подтвердили информацию о фальсификациях, сославшись на недочеты в оформлении копий протоколов, полученных наблюдателями. Впоследствии решения судов подтвердили отдельные случаи фальсификации. Например, в Тахтамукайском районе Адыгеи на 20 избирательных участках «Единой России» приписали 2985 голосов, отнятых у других партий. Но отдельно взятый Тахтамукайский район не повлиял на общий итог голосования (и значит, итоги выборов не подлежат пересмотру), а возбужденные было уголовные дела прекратили «в связи с деятельным раскаянием виновных».

Слаженная работа системы переводит обвинения в фальсификации в разряд мифов: о них все говорят, но их очень трудно предъявить.

Нет наблюдателей – нет нарушений

По данным ассоциации «Голос», недопуск и изгнание с участков наблюдателей – одно из самых распространенных нарушений в день выборов. Их стараются усадить подальше, ограничивают возможность перемещения, запрещают фото- и видеосъемку.

Похоже ведет себя ЦИК по отношению к международным наблюдателям, для которых утверждены особые правила работы: они не могут давать оценку ситуации в России, в состав миссий не могут входить россияне. В 2007–2008 гг. Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ отказалось прислать в Россию наблюдателей из-за чрезмерных ограничений, наложенных на состав и сроки работы миссии. В этом году после ожесточенного торга сторонам удалось прийти к компромиссу.

Но запрос на лояльное наблюдение властью сформулирован: организации, осуществляющие наблюдение за выборами и не ставящие под вопрос их легитимность, могут рассчитывать на господдержку. Так, организация «Гражданский контроль» (по результатам выборов 10 декабря 2010 г. сделала заключение о достоверности результатов выборов в целом) создает на президентские гранты координационный центр наблюдения за выборами: в 2010 и 2011 гг. на это выделялось по 5 млн руб. Созданный при участии ЦИК Российский фонд свободных выборов тоже на гранты – по 8 млн руб. в 2010 и 2011 гг. – делает горячую линию. Оператором средств господдержки НКО стала организация «Сопротивление», ее возглавляет Ольга Костина – жена Константина Костина, недавно возглавившего управление президента по внутренней политике.

Кто все это делает

Подсчетом голосов на федеральных выборах занимается около 1 млн человек – столько, по данным ЦИК, работает в избирательных комиссиях всех уровней – участковых, территориальных и региональных.

Формально ЦИК независим: состав комиссии на паритетных началах формируют Госдума, Совет Федерации и президент (по пять человек). В думской пятерке только два выдвиженца «Единой России». Но еще пятерых назначает президент, который возглавляет список партии.

Представление о том, насколько полно администрация президента контролирует состав ЦИК, дает экстренная замена перед президентскими выборами 2008 г. члена ЦИК Игоря Федорова на замначальника управления президента по внутренней политике Леонида Ивлева. По закону президент уволить члена ЦИК не может, но Федоров написал заявление об отставке. Почему? Он отказался объяснить «Ведомостям» причину.

Председателя ЦИК члены комиссии избирают тайным голосованием. Как признается один из них, со многими перед этим в администрации проводят беседы, так что они знают, за кого голосовать. Экс-председатель ЦИК Александр Вешняков рассказывал: когда формировался состав комиссии 2003–2007 гг., Путин прямо спросил его: готов ли он отказаться от должности председателя комиссии? Получил отрицательный ответ. И Вешняков не попал в комиссию.

Крепки связи между властью и комиссиями среднего звена – комиссии по закону могут наполовину состоять из действующих чиновников. Они есть практически в каждой избирательной комиссии субъекта, говорит политолог Александр Кынев.

Участковые комиссии составляют обычно по производственному принципу: из учителей, сотрудников коммунальных и жилищно-эксплуатационных служб и т. д., которые тоже зависимы от местных администраций.

Например, из 12 членов избирательной комиссии подмосковных Химок три человека работают в администрации города, еще шестеро – на муниципальных предприятиях, говорит лидер подмосковного отделения партии «Патриоты России» Виктория Королева. Это обеспечивает городским властям контроль за комиссией, констатирует она: на выборах в совет депутатов городского округа, которые будут проходить одновременно с выборами депутатов Госдумы 4 декабря, ни одна непарламентская партия не смогла зарегистрировать список кандидатов. Подписи, собранные в поддержку «Яблока», химкинский избирком забраковал на все 100%, сославшись на недочеты в оформлении.

Где же факты?

Претензии к арбитру в подыгрывании одной из сторон предъявляют проигравшие в любом соревновании – начиная от футбола и заканчивая выборами, считает член генсовета «Единой России» Алексей Чеснаков. По-человечески это понятно, продолжает он: никто не любит проигрывать и признавать свою слабость. Однако нужны конкретные факты. Все крупные политические силы имеют возможность участвовать в формировании избиркомов и выставлять наблюдателей на всех участках. Если в этих условиях они не могут предъявить факты существенных нарушений, отделываясь голословными заявлениями, такие претензии нельзя считать обоснованными.

Но на этих выборах победа «Единой России» может стать пирровой, предупреждают авторы доклада «Движущие силы и перспективы политической трансформации России», опубликованного Центром стратегического развития: «70% голосов «Единой России» большинством населения, скорее всего, будут восприняты не как свидетельство популярности партии, а как доказательство нечестности выборов».

«Если все знают правила, выборы проходят без эксцессов»

Член Центризбиркома Майя Гришина ответила на вопросы, которые вызывает российская избирательная система

О законах Не могу согласиться с тем, что изменения, вносившиеся в избирательное законодательство, были направлены на ограничение конкуренции и избирательных прав граждан. Развитие законодательства в целом следовало логике развития современной избирательной и партийно-политической системы. За последние четыре года по инициативе президента были внесены поправки, которые существенно изменили общую картину и обеспечили политический плюрализм. На выборах в Госдуму следующего созыва будет действовать уже не семи-, а пятипроцентный барьер. Такое нововведение есть и на региональном уровне. Уже на этих выборах получили гарантии представительства в Госдуме партии, преодолевшие 5%-ный барьер. Внесены изменения, направленные на исключение злоупотреблений в процессе регистрации. Партии получили возможность вносить уточнения в документы, которые сдают в избиркомы. Сократился набор документов. Разрешение не уходить в предвыборный отпуск лицам, замещающим государственные должности, было дано в соответствии с рекомендациями ОБСЕ по результатам выборов 2003 г. Никакой дискриминации в этом положении нет, ведь те представители власти, которых изберут, впоследствии тоже будут присутствовать в эфире. Залог существовал на том этапе, когда это было оправданно. Но в какой-то момент он перестал быть гарантией реализации избирательного права, превратившись в скрытую форму имущественного ценза. Сбор подписей – абсолютно логичный и нормальный механизм, и обсуждать его нужно только в плане количества собираемых подписей. Оно должно быть достаточным, но не чрезмерным. Напоминаю, что одна из инициатив президента как раз снизила порог подписей, собираемых партией при выдвижении списков на выборах в Госдуму, с 200 000 до 150 000. Все партии их собрали и успешно прошли проверку. Что касается существующего порядка проверки подписей, то, да, это не судебная экспертиза, здесь другая методика исследований, она определена с учетом сроков и объемов работы. Их выполняют квалифицированные эксперты, хотя на самом деле даже для неспециалиста достаточно очевидно, когда большой массив подписей выполнен одной рукой. О комиссиях Пять членов Центральной избирательной комиссии назначает президент России: как глава государства, а не как лидер списка. Кроме того, он не может их снять. Несменяемость членов комиссии – один из принципов, обеспечивающих независимость Центризбиркома. Процент госслужащих в составе избирательных комиссий действительно высок, хотя их не может быть более 50% от состава комиссии. Я считаю, что это идет на пользу делу: как правило, чиновники – люди, которые неплохо ориентируются в законодательстве и способны оформлять ту массу документов, которую по закону должен принимать избирком. Но также существует «партийная квота», гарантирующая присутствие в комиссиях партиям, списки кандидатов которых представлены в Госдуме и законодательном собрании региона, а для нижестоящих комиссий – и в представительном органе местного самоуправления. Мы всегда призываем партии искать дополнительные кадры: пока они далеко не всегда пользуются правом назначать своих представителей, по крайней мере в участковых комиссиях. Участвующие в выборах партии могут также назначать членов комиссий с совещательным голосом. Это еще и элемент общественного контроля, который обеспечивает соблюдение законности в работе избирательных комиссий. В целом же, я считаю, в составе комиссий профессионализм, общественный контроль и роль партий сбалансированы. О жалобах Нужно понимать, что законодательство различает жалобу (на решение нижестоящей комиссии) и обращение. Только в российской правовой системе так широко развито требование об обязательном рассмотрении обращений о нарушении законодательства – например: на территории города N нашли листовку с запрещенной агитацией, срочно примите меры. По закону на такое следует незамедлительно отреагировать – рассмотреть; определить, кто может пресечь нарушение; если это возможно, привлечь нарушителя к ответственности. Если речь идет о локальном нарушении, то мы обязательно привлекаем избирательную комиссию соответствующего уровня. Она разбирается на месте и нам отчитывается о принятых мерах. О наблюдателях Есть известная притча про слона, которого щупают с разных сторон – и делают разные выводы. На одном из участков мне довелось встретить наблюдателя, который в течение всего дня голосования не переставал твердить: «Все равно вброс будет, я знаю, что будет, вы всегда вбрасываете». Это нормально? Мы – за квалифицированных наблюдателей. Многие проблемы возникают из-за незнания закона. Если все знают правила, соблюдают процедуру, выборы проходят без эксцессов. Я советую коллегам антиконфликтные тренинги – это очень хорошо снимает вопросы. Об открепительных По инициативе президента уточнен порядок использования открепительных удостоверений. Введенные меры контроля должны полностью исключить голосование по двойным тиражам или по удостоверениям с номерами, которых нет в нашем реестре. За этим можно будет следить при помощи компьютерной системы. Большее число открепительных требуется потому, что у нас высокая миграция: такое удостоверение – гарантия того, что гражданин сможет проголосовать вне места жительства. Что касается ссылок на принуждение к голосованию по открепительным, то медаль Гиренко надо будет вручить тому бюджетнику, который донесет до нас соответствующий факт и будет готов его подтвердить.