Как офсетные контракты меняют сферу госзакупок

В 2023 г. объем госзаказа увеличился вдвое в годовом выражении, а его выполнение составляло не менее 98%. Это исторический рекорд, отмечал в декабре вице-премьер, глава Минпромторга РФ Денис Мантуров. По данным электронной торговой площадки «Росэлторг», стабильный рост в прошлом году продемонстрировали все показатели оценки деятельности в сфере госзакупок.

Количество опубликованных процедур за год увеличилось на 4,92%, число заявок, поданных от участников торгов, – на 5,81% до 5,7 млн, прирост по количеству контрактов составил 4,61% до 2,4 млн. Лидером по количеству закупочных процедур стала Москва. Столица опередила других заказчиков и в части усовершенствования механизма госзаказа, став первым российским регионом, заключившим в рамках закона № 44-ФЗ («О контрактной системе в сфере закупок...») почти два десятка офсетных контрактов. 

Офсетный контракт – это относительно новая форма долгосрочного (от 3 до 10 лет) договора, отличительной особенностью которого является наличие встречных инвестиционных обязательств заказчика и поставщика товара или услуги. 

«К таким обязательствам относится создание или модернизация и (или) освоение производства товара на территории региона для нужд этого региона, а также создание и (или) реконструкция имущества на территории субъекта РФ, используемого для оказания услуги», – говорит руководитель практики «Антимонопольное право» юридической фирмы «Рустам Курмаев и партнеры» Елена Кузнецова. Часто офсетный контракт является и контрактом жизненного цикла, т. е. договором, по которому поставщик берет на себя все обязательства по выпуску продукции – от подготовки территорий и строительства зданий до организации логистики, поясняет она. Заказчик же, в свою очередь, обязуется выкупить оговоренный объем произведенной продукции по заранее установленной цене. 

В 2023 г. правительство Москвы подписало сразу девять офсетных контрактов – на поставку лекарственных препаратов и медицинских изделий, систем для хранения архивов, элементов благоустройства, тяговых аккумуляторных батарей для электротранспорта. Это рекордное число таких договоров за один год.

«С 2017 г. мы подписали 17 контрактов со встречными инвестиционными обязательствами. Совокупный объем закупки по ним превысит 341 млрд руб., а число новых рабочих мест – 6500. По шести контрактам уже ведутся поставки лекарств, медизделий и детского питания», – рассказал заместитель мэра Москвы по вопросам экономической политики и имущественно-земельных отношений Владимир Ефимов. 

В конце февраля 2024 г. было принято решение о проведении электронного конкурса на право заключения нового офсетного контракта – на поставку электрических уборочных машин для городских коммунальных служб.

В последнее время интерес к офсетам проявляют и другие регионы, указывает вице-президент, руководитель блока организации закупок, логистики и тендерной деятельности государственного холдинга «Росгеология» Евгений Князев. Например, в Санкт-Петербурге и Московской области в прошлом году подписаны первые офсетные контракты на поставку лекарств, а в Башкирии – на поставку троллейбусов с автономным ходом. По данным «Росэлторга», общее количество таких договоров в разных регионах страны составляет уже несколько десятков. «Заключают офсетные контракты и компании с госучастием в рамках закона № 223-ФЗ», – напоминает Князев. 

Дружественное законодательство

Возможность заключать офсетные договоры формально появилась еще в 2016 г. (ст. 111.4 закона № 44-ФЗ). При этом термин «офсетный контракт» (от англ. to offset – «компенсировать, возместить») используется в основном в деловом обороте, но в российском законодательстве и судебной практике не содержится, хотя и неоднократно применялся Минфином в его разъяснениях, отмечает партнер практики «Недвижимость и строительство» юридической компании «Меллинг, Войтишкин и партнеры» Максим Кузнеченков.

Несмотря на преимущества таких сделок, до 2020 г. механизм не был активно востребован, говорит руководитель образовательной программы «Экономика» Президентской академии в Санкт-Петербурге, к. э. н. Дмитрий Десятниченко. Успешным в этом смысле можно считать только ранний опыт Москвы. Значительным толчком к развитию офсетов стало изменение законодательства летом 2022 г. «Не единственным, но существенным фактом сдерживания была минимальная сумма требуемого объема инвестиционных вложений – 1 млрд руб., которая в 2022 г. была снижена до 100 млн руб. для одного субъекта и до 400 млн для группы субъектов», – считает Десятниченко.

Драйвер импортозамещения

В законодательстве установлены особые критерии локализации, которым должна соответствовать продукция, выпускаемая в рамках офсетных договоров. Поэтому, если какой-либо товар не производится в России, а в основном импортируется, заинтересованный в нем регион может простимулировать его производство путем заключения офсетного контракта, указывает Кузнеченков. Офсет для региона – способ бюджетного финансирования производства определенных материальных благ, необходимых для успешной реализации полномочий органами публичной власти, говорит доцент кафедры правоведения Президентской академии в Санкт-Петербурге, к. ю. н. Георгий Алексеев. «В условиях секторальных санкций заключение договоров со встречными инвестиционными обязательствами госорганами всех уровней может стать драйвером экономического роста», – подчеркивает он.

Тема актуальна и для крупных отраслевых заказчиков, которые имеют ковенанты по импортозамещенной номенклатуре, например в сфере телекоммуникаций. «У нас есть обязательства по достижению показателей в закупках российской радиоэлектронной продукции, установленные Стратегией цифровой трансформации и реализуемые в том числе в рамках постановления правительства Российской Федерации от 03.12.2020 № 2013 «О минимальной доле закупок товаров российского происхождения», – рассказывает директор по закупкам ПАО «Ростелеком» Татьяна Карасева. – В течение года нами определено порядка 40 отсутствующих на российском рынке позиций оборудования, которые должны приобретаться у отечественного производителя либо не включены в специальный реестр для возможности их зачета при покупке». Часть этих позиций очень сложное оборудование, производство и реализация которого не может быть постоянным и ритмичным, так как его замена осуществляется не чаще одного раза в 5–10 лет. Поэтому задача заказчика в данном случае – выявить такого производственного партнера, который будет согласен создавать и развивать производство оборудования и комплектующих на имеющихся условиях, определяемых в офсетных договорах. При этом производитель должен удовлетворять предъявляемым требованиям в части технической функциональности, надежности, производственных мощностей и т. д.

«Результатом выступает настоящее долгосрочное партнерство, сложный инвестиционный проект, реализуемый совместно», – говорит Карасева. 

Взаимная выгода

«В результате исполнения офсетного контракта, как правило, создается производство востребованных и дефицитных, технологически сложных и/или новых товаров, что позволяет решить проблему снабжения заказчика этими товарами, контролируя при этом затраты, так как офсетным договором устанавливается порядок определения предельной цены поставляемого заказчику товара», – говорит Князев. Опыт Москвы подтверждает, что снижение цен на продукцию по сравнению с аналогами может составлять до 20%, добавляет директор по закупкам АО «Дом.РФ» Диляра Баширова, но вместе с тем заказчик должен уметь хорошо планировать долгосрочно, а на структуру себестоимости цены в течение всего проекта не должны влиять внезапные факторы.

Поставщик (если он производитель), в свою очередь, получает гарантии загрузки производственных мощностей в течение нескольких лет, указывает Карасева. «У производителя больше не болит голова о том, что сегодня у него есть договор, а завтра нет. Ему гарантирован объем заказов. Благодаря этому поставки становятся дешевле – из-за отсутствия простоев в процессе производства себестоимость продукции снижается, что позволяет заказчику экономить на закупках», – подчеркивает она. 

Кроме того, контрагенты в офсетных сделках с муниципальными образованиями или субъектами Федерации могут получать преференции, помогающие развитию бизнеса. «Государство обязуется обеспечить спрос на продукцию с предоставлением широкого профиля послаблений, так как участники таких соглашений, как правило, являются резидентами особых экономических зон (ОЭЗ), площадок которых в Москве предостаточно», – отмечает управляющий партнер IPM Consulting Анастасия Владимирова. Так, инвесторы, заключающие контракты с Москвой, могут локализовать производство на территории ОЭЗ «Технополис Москва», что даст им право на резидентские льготы – отмену НДС на ввоз товаров, имущественного, земельного, транспортного налога и снижение налога на прибыль до 2% (с обычных 20%). Они также могут воспользоваться инвесткредитами по льготной ставке 3% годовых и рядом других форм поддержки. Город, инвестируя в производство значительные ресурсы, создавая с нуля или модернизируя на своей территории промышленные производства и, соответственно, создавая новые рабочие места, увеличивает собираемость налогов и сборов без роста налоговой нагрузки, добавляет Карасева.

Минимизация рисков

Как и любой долгосрочный контракт, офсетный договор сопряжен с определенными рисками. Прежде всего – рыночными. Производство может столкнуться с необходимостью использования зарубежного оборудования, которое значительно вырастет в цене из-за скачков валютных курсов. Цена на некоторые виды продукции напрямую зависит от цен на сырье, которые также имеют склонность к волатильности, особенно в последние годы. В условиях контракта с фиксированной ценой это может негативно сказаться на результатах его исполнения.

Кроме того, указывает Десятниченко, могут меняться бюджетные приоритеты и финансовые возможности бюджета, что создает риски для инвесторов, реализующих проекты с длительным инвестиционным циклом и большими плановыми объемами производства.

По мнению Башировой, недостатком офсетной системы контрактования является отсутствие конкуренции. В связи с изменяющимися реалиями поставщиков, готовых работать вдолгую с заказчиками, не так много, несмотря на хорошие перспективы. А с учетом того, что экономическую модель считают заказчик и инвестор, вопрос самостоятельности управления бизнесом у активных предпринимателей также может вызывать вопросы.

Князев отмечает также малый опыт регулирования и небольшую судебную практику, связанную с разрешением споров по офсетам.

Кроме того, участие в проектах, основанных на офсетных контрактах, в настоящее время доступно по большей части крупному бизнесу. По мнению Владимировой, доступ к такой системе теоретически может получить и сегмент малого и среднего бизнеса, однако важна понятная правовая база, преференции/гарантии и разъяснения властей для стимулирования мотивации у таких предпринимателей.

Минимизация рисков является задачей обеих сторон заключаемого договора, считает Карасева. Гибкость, отслеживание изменений и адаптация к ним на протяжении всего времени действия контракта, проактивная позиция сторон и, наконец, качественная преддоговорная подготовка (анализ рынка продукции, мониторинг поставщиков и производителей, сбор обширного досье на каждого кандидата по большому спектру критериев) помогают снизить или устранить указанные риски и достигать положительного результата, заключает она.