В сетях регулятора

Пандемия оказалась непростым испытанием для телекоммуникационной отрасли. Всеобщий переход на удаленную работу и перевод в онлайн всего, что только возможно, привел к усилению значимости интернет-провайдеров и росту потребления трафика. Однако рост трафика увеличил нагрузку на сети операторов связи, но не привел к росту их доходов. Сливки снимают интернет-игроки – Google, «Яндекс», Mail.ru Group, онлайн-кинотеатры, интернет-магазины, службы доставки и проч. К тому же сотовые операторы из-за ограничений на путешествия лишились значительной части роуминговых доходов.

В итоге у «Вымпелкома» и «Мегафона» выручка в 2020 г. упала на 5%. При этом у «Вымпелкома» средний ежемесячный объем интернет-трафика с одного сотового абонента вырос с 6,7 Гб в 2019 г. до 10,9 Гб в 2020 г. МТС и «Ростелеком» смогли показать рост, но это объясняется ставкой на диверсификацию бизнеса.

Надежды пятого поколения

Тренд перетекания доходов от традиционных телекомоператоров к интернет-сервисам был заметен и до пандемии. Надежды сотовых операторов и производителей оборудования связывались со следующим, пятым поколением сотовой связи (5G). Помимо увеличения скорости передачи данных технология 5G откроет перед сотовыми операторами новые горизонты. В частности, станет возможной работа массового интернета вещей – подключения большого числа датчиков в ЖКХ, промышленности и т. д. Другой сценарий применения сетей связан с управлением беспилотным транспортом и телемедициной – это будет возможно благодаря низкой задержке передачи сигнала.

Как и для любой беспроводной связи, для 5G нужны частоты, причем сразу в трех группах диапазонов. К первой относятся частоты в диапазоне ниже 1 ГГц – они нужны для покрытия глубинки. Миллиметровый диапазон (24,25–29,5 ГГц) используется для точечного покрытия зон массового скопления абонентов – аэропортов, стадионов и т. д.

Но самая важная группа диапазонов – от 1 до 6 ГГц. На этих частотах будут запускаться сети в крупных городах, где ожидается наибольший спрос на технологию 5G. Из этих диапазонов наиболее перспективным считается диапазон 3,4–3,8 ГГц – именно на него будут ориентироваться производители абонентского оборудования.

Недоступный диапазон

В конце 2017 г. Государственная комиссия по радиочастотам (ГКРЧ) выдала разрешения на тестирование 5G в «благоприятном» диапазоне. Однако уже в 2019 г. эти тестовые зоны были свернуты. Сейчас в этом диапазоне работают сети спутниковой связи, в том числе сети связи Минобороны и Федеральной службы охраны. Силовые ведомства, имеющие значительное влияние в ГКРЧ, выступили против использования занятого ими диапазона для сетей 5G.

Минцифры, уступая давлению силовых ведомств, предложило использовать альтернативный диапазон – 4,4–4,99 ГГц. Однако сети, которые в нем будут запущены, рискуют столкнуться с дефицитом абонентских устройств. Кроме того, этот диапазон в сопредельных с Россией странах используется для аэронавигации. Из-за этого будет проблематично запустить сети 5G на приграничных территориях.

Нерешенный вопрос с диапазоном 3,4–3,8 ГГц поставил под сомнение возможность дальнейшей работы сетей беспроводного фиксированного доступа в диапазоне 3,4–3,6 ГГц. Срок действующих разрешений закончился в марте, из-за чего действующие абоненты этих сетей – порядка 100 000 – могут оказаться без связи.

Президент «Ростелекома» Михаил Осеевский просил ГКРЧ продлить разрешения на работу этих сетей («Ростелеком» является одним из обладателей соответствующих частот), так как испытания показали их совместимость с сетями спутниковой связи, об этом в начале апреля написало интернет-издание CNews, располагавшее текстом письма Осеевского, направленного в комиссию перед очередным заседанием. Министр цифрового развития Максут Шадаев обещал принять меры по недопущению отключения сетей. Но вопрос пока так и не решен, а дата нового заседания ГКРЧ не назначена.

Из нижних диапазонов для 5G мог бы использоваться диапазон 700 МГц. В России он занят сетями аналогового и цифрового телевещания. В конце 2019 г. в стране завершился вывод на полную мощность сетей цифрового эфирного телевидения вместе с отключением от аналогового вещания федеральных каналов. Но в аналоге продолжают вещать региональные каналы. Да и федеральные вещатели не собираются отказываться от возможности использовать эти частоты для цифрового вещания, например, в высоком качестве (HDTV).

Как распределять 5G-частоты

В итоге сети 5G пока можно запускать у нас только в миллиметровом диапазоне. Но полноценные сети невозможно построить в принципе. Помимо дефицита частот возникла и проблема, как их распределять. Всего существует три подхода к распределению частот: прямая выдача частот определенному оператору, конкурс или аукцион.

Выдача частоты определенному оператору – наиболее непрозрачный подход. ГКРЧ еще в 2012 г. решила отказаться от практики вынесения частных решений о выделении частот конкретным операторам. В то же время ГКРЧ может выделить частоты неопределенному кругу лиц, после чего Роскомнадзор будет самостоятельно решать, какому конкретно оператору следует выделить частоты.

Конкурсная процедура – более прозрачная, но и к ней бывают претензии. Так, в 2007 г. три лицензии на сотовую связь третьего поколения (3G) получили три крупнейших сотовых оператора – «Вымпелком», «Мегафон» и МТС. Региональные операторы оказались вне игры.

В 2021 г. четыре лицензии на сотовую связь четвертого поколения (4G) по конкурсу получили три вышеупомянутых оператора плюс «Ростелеком». Прошедший конкурс активно критиковала проигравшая Tele2.

Наиболее прозрачной процедурой распределения частот является аукцион, к тому же такой подход приносит неплохой доход в федеральный бюджет. Первые аукционы прошли в России в 2015 г., когда министром связи был Николай Никифоров. Тогда на аукцион были выставлены частоты в диапазоне 1800 МГ, пригодные для сетей второго поколения сотовой связи стандарта GSM и четвертого поколения (4G). Частоты выставлялись на территории лишь девяти регионов, но за них развернулась настоящая битва: торги продолжались непрерывно в течение нескольких суток и принесли в итоге в казну 6,3 млрд руб. (в 6 раз больше стартовой стоимости).

Позднее, в 2016 г., прошел аукцион на частоты для 4G в диапазоне 2,5–2,7 ГГц на территории всех российских регионов (кроме Москвы и Крыма). Это позволило бюджету выручить еще 5,88 млрд руб.

Когда начались разговоры о сетях 5G, первоначально также планировалось распределять частоты на аукционах. Однако «по ходу пьесы» все усложнилось. Частоты в диапазоне 3,4–3,6 ГГц – часть упомянутого диапазона 3,4–3,8 ГГц – сейчас используются сетями фиксированной беспроводной связи, в том числе стандарта WiMAX. Перспектив у этих технологий нет, однако «Ростелеком» и «Мегафон», ожидая, что диапазон 3,4–3,6 ГГц будет использоваться для 5G, скупили ряд компаний, имеющих частоты в нем.

После этого «Ростелеком» и «Мегафон» создали совместное предприятие для работы в 5G. Обе компании предложили создать на базе СП инфраструктурного оператора, который построит единую опорную сеть 5G, в которой предлагалось работать остальным операторам. Такой подход понравился Минцифры – замминистра Олег Иванов утверждал, что частот на всех не хватит. Однако МТС и «Вымпелком» не обрадовались перспективе попасть в зависимость от конкурентов. Против единого инфраструктурного оператора выступили и в Федеральной антимонопольной службе (ФАС), называя этот вариант «наихудшим» из всех.

В конце 2019 г. МТС, «Вымпелком», «Мегафон» и «Ростелеком» пришли к некоторому согласию: стороны договорились о создании на паритетных началах совместного предприятия (СП) для поиска частот для 5G, которое не будет самостоятельно оказывать услуги. Спустя год ФАС согласовала создание СП, получившего название «Новые цифровые решения». Дискуссии между сторонами по вопросу совместного строительства сетей 5G продолжаются.

Что касается миллиметрового диапазона, то первоначально Минкомсвязи собиралось распределять частоты в этом диапазоне на основе аукционов. Было готово несколько проектов решений ГКРЧ на этот счет с различным числом лотов, которые должны быть разыграны. Но в итоге ГКРЧ выделила эти частоты неопределенному кругу лиц.

Первым оператором, получившим частоты в этом диапазоне от Роскомнадзора, стала МТС. Компания планировала создать сети 5G для обслуживания своих потребителей из числа промышленных предприятий. Однако затем перед операторами появилась еще одна проблема – это тренд на импортозамещение.

Первоначально, принимая решение о выделении частот в миллиметровом диапазоне для 5G, ГКРЧ обязала операторов использовать отечественное оборудование при условии его наличия. Затем, уже после выдачи лицензии МТС, такое требование стало безусловным: оборудование должно быть отечественным в любом случае.

Но полноценного отечественного оборудования для сетей 5G (впрочем, как и для сотовых сетей предыдущих поколений) пока просто нет. Согласно дорожной карте развития беспроводных сетей связи, подготовленной госкорпорацией «Ростех» в 2109 г. в рамках нацпрограммы «Цифровая экономика», в России из номенклатуры оборудования для сетей 5G есть только решения для СОРМ (Система оперативно-розыскных мероприятий) и антенны.

Таким образом, запуск сетей 5G, который мог бы придать новое дыхание отечественным сотовым операторам, откладывается из-за клубка регуляторных проблем. Однако на этом трудности телекоммуникационных компаний на регуляторном фронте не заканчиваются: кроме пандемии отрасль ожидают новые приключения.

Кто заплатит за бесплатный доступ

Одно из таких приключений – «Доступный интернет». Так называется инициатива, которую в прошлом году выдвинул президент Владимир Путин. Речь идет о бесплатном доступе к социально значимым сайтам, который не должен прекращаться даже в случае обнуления баланса абонента.

Первоначально предполагалось, что бесплатный доступ будет предоставляться к порталу госуслуг и другим подобного рода ресурсам. Но, как известно, аппетит приходит во время еды. Вскоре Минцифры начало эксперимент по предоставлению операторами фиксированной связи бесплатного доступа к социально значимым сайтам. Был составлен список ресурсов, число которых приближается к 400.

В список вошли и социальные сети, и развлекательные ресурсы, и сайты коммерческих компаний. Правда, предполагается, что сайты должны будут создать версии без видеоконтента, к которым и будет предоставляться бесплатный доступ.

К самому списку была высказана масса претензий. Например, из деловых СМИ в список были включены «Коммерсантъ» и РБК, но не «Ведомости». В список вошли сайты телеканалов, но при условии отсутствия видеоконтента самим телеканалам эта опция не будет интересна.

Пока «Доступный интернет» работает лишь экспериментально. Законопроект о нем был внесен в Госдуму в конце прошлого года и сейчас принят в первом чтении. Операторы связи предупреждают, что они в очередной раз понесут убытки. По данным «Коммерсанта», РСПП оценивал затраты операторов связи на обеспечение бесплатного доступа к сайтам из списка в 110 млрд руб. ежегодно. Вопрос с компенсацией убытков операторов пока остается нерешенным.

Партнер юридической компании «Пепеляев групп» Наталья Коваленко на состоявшейся 16 апреля конференции «Ведомостей» «Телеком 2021» привела более скромные оценки потерь операторов: 6,8 млрд руб. в первый год и каждый последующий – по 5,5 млрд руб. «Допустим, цифры могут меняться, но порядок цифр мы видим, он достаточно существенный, – рассуждает Коваленко. – И вопрос в том, разделит ли государство ответственность. Пока мы в законопроекте, который был принят, не видим, чтобы государство брало на себя обязанности делать хоть какую-то компенсацию либо возмещение».

Вице-президент МТС по взаимодействию с органами госвласти Руслан Ибрагимов в выступлении на конференции «Ведомостей» отметил, что при запуске проекта «Доступный интернет» ставилась задача сделать доступным не весь интернет, а только социально значимые ресурсы. Однако этот вопрос стал «понятийным», потому что до сих пор нет определения социально значимых ресурсов. «Понятийно к ним относятся ресурсы, связанные с госуслугами, образованием и медициной, какие-то просветительские сайты, а также ресурсы, связанные с социальной помощью, – рассуждает Ибрагимов. – По мере обсуждения количество этих ресурсов начало наполняться все большим количеством других ресурсов, включая коммерческие и включая сайты, которые дают доступ к зарубежным ресурсам, в том числе с тяжелым трафиком. И вот здесь тяжесть задачи заключается в том, как определить, что такое социально значимый ресурс. Без этого определения спор о том, что за ресурсы мы должны подключать, – это как ветки без корней. Их может быть большое количество, а может быть строго определенное количество».

Законопроект, находящийся сейчас на рассмотрении в Госдуме, говорит, что правительство должно определить критерии отнесения тех или иных ресурсов к социально значимым. «Но без самого определения, что такое социально значимые, мы будем страдать тем, что у нас будет пол – палец – потолок, – предупреждает Ибрагимов. – И это и есть основная проблема. Потому что от этого зависит степень потерь оператора. И он может варьироваться от 20 до 50% трафика. И вы понимаете, что это потерянные доходы. Это значит недовложение в инфраструктуру, неполучение доходов и, следовательно, снижение налогооблагаемой базы (это уже для государства). И мы получаем в совокупности недовложение в инфраструктуру на фоне строительства цифровой экономики – это вопрос очень критический».

Бремя идентификации

Другая регуляторная история связана с идентификацией сотовых абонентов при дистанционном заключении договоров на оказание услуг связи. Такая возможность появилась в законе «О связи» еще в 2017 г., но до пандемии она не была востребована. Однако с введением ограничительных мер, вызванных пандемией коронавируса, операторы стали экспериментировать с продажей сим-карт через интернет.

Кроме того, параллельно российские сотовые операторы стали осваивать технологию eSim: она позволяет загружать в смартфон профиль абонента дистанционно, без физического носителя. Первое время для подключения eSim российские абоненты все равно были вынуждены обращаться в офис операторов – это было связано как раз с регуляторными ограничениями. Но затем операторы наладили дистанционное подключение eSim: для этого необходимо было использовать либо подтвержденную учетную запись на ЕСИА (Единая система идентификации и аутентификации, использующаяся при оказании госуслуг в электронном виде) либо идентифицироваться с помощью собственных биометрических систем операторов (как правило, показать паспорт и сделать селфи).

В предыдущей редакции закона «О связи» говорилось, что дистанционное заключение договоров на оказание услуг связи возможно с помощью усиленной квалифицированной электронной подписи (УКЭП) или простой электронной подписи, выданной гражданину при личном присутствии. УКЭП не распространена среди физических лиц, а выдавать самим простые электронные подписи операторы не стремились. Однако под определение простой электронной подписи, выданной при личном присутствии гражданину, подпадает подтвержденная учетная запись на ЕСИА, чем и пользовались операторы связи.

В законе, однако, не был урегулирован вопрос использования биометрических систем идентификации абонентов. С этой целью в прошлом году в Госдуму было внесено сразу несколько законопроектов. Тот, что был принят в конце прошлого года, обязал использовать для удаленной идентификации Единую биометрическую систему (ЕБС), созданную «Ростелекомом» в рамках инфраструктуры электронного правительства.

Соответственно, для дистанционного заключения договора на оказание услуг связи теперь требуется либо УКЭП, либо простая электронная подпись, выданная при личном присутствии гражданина для оказания госуслуг в электронном виде, вместе с ЕБС. «Вымпелком», МТС, «Мегафон» не были в восторге от такой инициативы.

Во-первых, «Ростелеком» в прошлом году завершил консолидацию Tele2 и стал полноценным конкурентом большой тройки. Во-вторых, операторы к тому моменту уже инвестировали в собственные биометрические системы. В-третьих, пользователей ЕБС значительно меньше, чем обладателей подтвержденных учетных записей на ЕСИА. Подтвержденные учетные записи имеют 65 млн человек, а ЕБС пользуются только 150 000 человек.

В законопроект были внесены коррективы, согласно которым дистанционная продажа обычных сим-карт возможна также при использовании неквалифицированной электронной подписи, выданной с целью оказания госуслуг в электронном виде. Такие подписи планируется выдавать обладателям подтвержденных учетных записей на ЕСИА. Однако норма не коснется eSim, тогда как сотовым операторам возможность дистанционного заключения договоров на оказание услуг связи интересна в первую очередь именно для продаж eSim.

Не доверяй и проверяй

Параллельно были ужесточены требования к проверке достоверности данных о пользователях сотовых номеров, закрепленных за корпоративными абонентами. Требования к операторам по проверке соответствующих сведений появились в законе «О связи» еще в 2017 г. Сейчас в закон была добавлена норма, что проверка достоверности данных о пользователях корпоративных сотовых номеров должна осуществляться через ЕСИА. То есть для использования корпоративных номеров абонент должен иметь учетную запись на ЕСИА, а сотовый оператор перед началом оказания ему услуг должен проверить достоверность предоставленных им сведений.

Сотовым операторам такая норма также не понравилась: ограничения на использование корпоративных номеров приведут к негативному эффекту на b2b-рынке. Например, пользоваться корпоративными номерами не смогут иностранцы. CNews приводит оценку потерь и расходы операторов связи от этих нововведений директора департамента развития и планирования фонда «Сколково» Сергея Израйлита: 10 млрд руб. в год на одного крупного оператора.

Кроме того, закон поручил Роскомнадзору проверять достоверность данных о пользователях корпоративных телефонных номеров с помощью ЕСИА и специальной информационной системы, куда сотовые операторы будут предоставлять данные о своих абонентах. Сейчас разрабатывается подзаконный акт, согласно которому сотовые операторы должны будут предоставлять Роскомнадзору информацию о своих абонентах, используемых ими номерах и оборудовании, совершенных ими звонках и т. д.

Появление проекта нормативного акта вызвало новую волну дискуссий о том, стоит ли Роскомнадзору предоставлять полномочия, схожие с полномочиями правоохранительных органов в рамках СОРМ, и не приведет ли это к новым утечкам данных об абонентах. Впрочем, в Минцифры утверждают, что тайна связи будет соблюдена, а Роскомнадзор не получит доступа к содержанию переговоров абонентов.

Двери не открываются

В сфере регулирования есть задачи, решения которых много лет ожидают телекоммуникационные операторы. Одна из них – решение вопроса о недискриминационном доступе операторов ШПД в многоквартирные дома. Формально, согласно Градостроительному кодексу, для прихода в дом нового провайдера необходимо провести собрание собственников жилья и получить согласие не менее 2/3 из них.

На практике эта норма не соблюдается и все зависит от управляющей компании. Для новостроек стала обычной ситуация, когда в дом пускают только одного провайдера. Поручение разрешить проблему еще в конце 2015 г. давал президент. В конце 2017 г. были разработаны новые строительные нормы, по которым застройщик при проектировании многоквартирного здания должен обеспечить возможность прокладки инфраструктуры не менее чем для двух ШПД-провайдеров со скоростью доступа не меньше 100 Мбит/с.

Позднее, в 2018 г., в Госдуму был внесен законопроект о недискриминационном доступе ШПД-провайдеров в многоквартирные дома, разработанный занимавшей тогда пост сенатора Людмилой Боковой. Законопроект избавляет провайдеров от необходимости получать разрешения собрания собственников на приход в тот или иной дом. Но собрание собственников может запретить какому-либо провайдеру заходить в дом или потребовать демонтажа существующей сети.

Однако документ к настоящему моменту не принят даже в первом чтении. В том числе остается нерешенным вопрос, могут ли управляющие компании брать плату с интернет-провайдеров за вход в их дома.

«Это вопрос с богатой историей, – напомнил вице-президент «Вымпелкома» Александр Панков, выступая на конференции «Ведомостей». – Если отбросить многочисленные напластования, по сути, это конфликт между управляющими компаниями и операторами связи, как ни крути. И проблема в худшем случае приводит к тому, что абонент не может получить услуги связи от того оператора, который ему по какой-то причине интересен, важен. У операторов, как правило, появляются дополнительные издержки, связанные с попыткой построить сети в конкретном многоквартирном доме. И проигравший здесь абонент».

«И еще один смежный вопрос, который в этой связи возник: а кто вообще будет прокладывать сети ШПД в домах? – добавляет партнер юридической компании «Пепеляев групп» Наталья Коваленко. – И мы видим появившиеся в феврале – марте этого года предложения изменить Градостроительный кодекс и предложить это сделать застройщику. Тоже вопрос – может ли застройщик настолько хорошо это сделать с учетом современных технологий и всего остального? Либо это все-таки кусок пирога, который должен доставаться оператору, и оператор лучше знает, как ему вести свой бизнес? Вот, пожалуйста, еще смежная тема, которая возникла на горизонте».

Отдайте бесплатно

В прошлом году в первом чтении Госдума приняла поправки в закон «О персональных данных», разработанные правительством и направленные на упрощение работы в этой сфере. В частности, предполагалось, что гражданин сможет дать согласие на обработку персональных данных сразу нескольким операторам.

Однако ко второму чтению Минцифры внесло в правительство новые поправки относительно обезличенных данных. Предполагается, что государству такого рода данные должны передаваться бесплатно для целей государственного и муниципального управления. Такой подход вызвал недоумение участников рынка. Как писал «Коммерсант», рабочая группа АНО «Цифровая экономика» направила свои замечания к законопроекту, предупреждая, что предлагаемая норма приведет к приостановке множества проектов, связанных с обработкой данных, и обойдется крупным игрокам в десятки миллионов рублей. n