Алексей Улюкаев: Идеологическая конструкция государства-рантье не для России

В условиях обострения геополитической ситуации и фактической приостановки экономического сотрудничества с Западом перед страной возникает необходимость тщательно проинвентаризировать текущую бюджетную, монетарную и в целом экономическую политику. Надолго или нет, но нам придется какой-то период жизни находиться в новой экономической реальности, в которой нет возможности привлекать относительно дешевое финансирование, покупать современные технологии для жизненно важных отраслей, нормально взаимодействовать с западными инвесторами.

Если трезво оценить ситуацию - она не стала значительно хуже, она стала другой. И чтобы к ней приспособиться, необходимо сначала дать оценку той политике, которая проводилась до начала 2014 г., на основании этого анализа определить новые направления развития.

Дискуссия о способах обеспечения долгосрочной экономической стабильности и развития в последнее время упиралась в пресловутое бюджетное правило. Норма, ограничивающая предельный уровень расходов бюджета и направляющая сверхдоходы от продажи углеводородов в резервные фонды, в какой-то момент привлекла внимание преимущественно к своим параметрам, а не к глубинным предпосылкам создания. Мы обсуждали, на сколько можно увеличить дефицит бюджета - на 1 или 2% от ВВП, забывая проинвентаризировать структуру бюджета, понять, что нам дал такой подход к бюджетной политике, оправдан ли он. Дискутировали по поводу предельного объема средств, который можно вложить в инфраструктурные проекты из фонда национального благосостояния, не учитывая фундаментальных изменений в экономике, способных в корне трансформировать представление о целесообразности подобных накоплений.

Новые санкции, которые западные лидеры предъявляют нашей стране, - хороший повод подвести черту посткризисного периода 2008-2014 гг., проанализировать его уроки и применить их в новой экономической реальности.

Генералы всегда готовятся к прошедшей войне. И мы опять вполне готовы к тому, чтобы принять резкое снижение конъюнктуры мирового рынка энергоносителей, пугать которым стало сейчас хорошим тоном, за снижение, после которого быстро следует новый подъем, как это было в 2008-2009 гг. Упал - отжался. Однако ситуация может оказаться принципиально иной.

Экономически XX век закончился, а XXI век начался не в фейерверк миллениума. Для развивающихся экономик это произошло в ходе азиатского кризиса 1998 г., для развитых - в ходе глобального финансового кризиса 2008 г. Те и другие извлекли уроки и постарались войти в XXI экономический век во всеоружии.

Развивающиеся страны провели бюджетные рестрикции, вышли в формат бездефицитных бюджетов и накопили огромные резервы в составе суверенных фондов. Развитые страны опирались на регуляторную жесткость, заставив бизнес, прежде всего финансово-банковский, сформировать огромные частные резервы ликвидности.

Россия, как известно, из двух зол выбирает обычно оба. У нас издержки производства, в том числе транзакционные, как у развитых стран, а институты - как у развивающихся. И на вызовы наступившего экономического XXI века мы отвечаем, сформировав суверенные фонды, как развивающиеся экономики, и ужесточив регулирование - как развитые. Совместимо ли такое ужесточение с экономическим ростом?

В какой-то момент создание фонда национального благосостояния показалось панацеей от многих проблем бюджета. А оказалось лишь паллиативом.

Новая экономическая реальность

Действующая в настоящее время конструкция резервного фонда и фонда национального благосостояния, по сути, формировалась в ситуации 2001-2007 гг., когда в экономике наблюдался перегрев, высокая инфляция и существовала реальная необходимость сдерживания укрепления рубля. Необходимость создания накопительных фондов на тот момент представлялась критической.

В теории создание подобных конструкций - это ответ средствами бюджетной политики на проблемы, вызываемые цикличностью экономического развития и соответствующей цикличной волатильностью бюджетных доходов при высокой степени ригидности расходных обязательств бюджета. Цикличность бюджетных доходов - болезнь не только стран - экспортеров нефти и газа, но и практически всех стран. Это прямое следствие цикличности экономического развития.

С методологической точки зрения существуют разные варианты антициклической бюджетной политики. Развитые страны, как правило, прибегают к заимствованиям на финансовых рынках для обеспечения бюджетных расходов в периоды спада бюджетного цикла, погашая их во время подъема. Развивающиеся страны - экспортеры сырья прибегают зачастую к созданию стабилизационных фондов, где накапливаются бюджетные сверхдоходы в периоды благоприятной для этих стран внешнеэкономической конъюнктуры, которые затем могут тратиться при неблагоприятной конъюнктуре.

В России, выбравшей второй путь, были созданы резервный фонд, обеспечивающий стабильность исполнения бюджетных обязательств в условиях низкой конъюнктуры рынка энергоносителей, и фонд национального благосостояния, в который в том числе закладывалась функция страховки пенсионной системы.

Однако стоит отметить, что профиль расходов фонда - в каких случаях он должен включаться и страховать пенсионную систему - не был определен и до сих пор не отработан. Не отработано и представление о лучших практиках инвестирования фонда национального благосостояния. Постепенно утверждалось понимание того, что помимо депозитов и вложений в надежные долговые ценные бумаги необходимо вкладывать в инфраструктурные и иные инвестиционные проекты. Во-первых, они могут быть не менее выгодными, чем стабильные, но относительно низкие по доходности финансовые инструменты. Во-вторых, такого рода вложения могут стимулировать экономический рост, занятость и загрузку производственных мощностей.

Форма национального богатства

Создание накопительных фондов, ставших прообразом фонда национального благосостояния, зачастую аргументируется необходимостью сформировать за счет инвестирования части сырьевых бюджетных доходов источник доходов бюджета на то время, когда иссякнут невозобновляемые запасы сырья.

Можно посмотреть на фонд национального благосостояния как на форму существования национальных активов. У государства есть выбор - в какой форме это богатство хранить. Первый вариант - можно оставить углеводороды в земле и верить, что через 20 лет будущее поколение их извлечет и монетизирует. Но конъюнктура цен на нефть в горизонте 20 лет представляется неопределенной, а последние тенденции в области энергосбережения и разведки огромных запасов сланцевой нефти скорее говорят о том, что выгоднее продавать сейчас.

Второй вариант - извлечь эту нефть, превратить ее в ликвидный инструмент и жить как государство-рантье, надеясь, что следующие поколения будут и так обеспечены. И наконец, третий вариант - использовать это именно как инвестиционный проект: вкладывать в проекты, которые позволят, когда через 20 лет нефть кончится, получить альтернативный источник заработка, в том числе и в инфраструктурные проекты, которые дают косвенные доходы в виде увеличивающихся поступлений в бюджет от общего роста экономической активности. В каждом из этих трех вариантов есть плюсы и минусы.

Ограничитель текущих бюджетных расходов

Идеологическая конструкция государства-рантье, в которой для обеспечения долгосрочной стабильности требуются преобразование нефтегазовых активов из физической формы разведанных запасов в финансовую и финансирование бюджетных расходов за счет инвестиционного дохода от этих активов, представляется сомнительной. Если для малой монокультурной экономики это в какой-то мере допустимо, то для большой, многоотраслевой, диверсифицирующейся экономики финансирование государственных функций за счет «стрижки купонов» совершенно неприемлемо.

При этом стоит заметить, что развитые страны накопительных фондов не создают. Там накопление национальных активов происходит преимущественно в форме частного капитала либо через прямое расходование бюджетных средств в инвестиционных целях.

Следует также отдавать себе отчет в том, что аккумуляция средств налогоплательщиков в любого рода накопительных фондах - это прямой вычет из текущего национального потребления и инвестиций. Особенно в том случае, если в основе такого накопления лежит система экспортных пошлин. Аккумулируя через приобретение денежными властями выручки экспортеров часть положительного сальдо торгового баланса в накопительных фондах, мы обмениваем часть реального национального богатства, которая могла бы быть потреблена населением или инвестирована в экономику, на записи на счетах, документарные и бездокументарные обязательства, управление которыми сопряжено с определенными рисками.

В бюджетном смысле создание такого рода фондов - паллиатив глубокой бюджетной реформы. Практический бюджетный смысл формирования именно фондов - накопительного и страхового - это ограничение текущих бюджетных расходов, которые в периоды благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры быстро нарастают.

Средства для стимулирования роста

Из двух задач, которые были призваны решать резервный фонд и фонд национального благосостояния при их создании, - фискальной (резервирование конъюнктурных доходов) и макроэкономической (предохранять экономику от «голландской болезни» и перегрева) - вторая более неактуальна. Сейчас, когда экономический рост колеблется в пределах 0-1% ВВП в годовом выражении, а большинство крупных банков не имеют возможности привлекать длинные дешевые деньги, средства фонда национального благосостояния необходимо использовать для стимулирования роста.

Существует вопрос выбора между ликвидностью и доходностью вложений фонда национального благосостояния в активы. Ликвидность - это скорее свойство и приоритет резервного фонда. У фонда национального благосостояния другие цели: при длинном инвестиционном горизонте для него важна гарантированная доходность. Риски вложений в краткосрочные иностранные активы стали высоки, их доходность сомнительна. При вложениях в долгосрочные инвестиционные проекты риски вполне умеренные, а доходность относительно высока. Кроме того, решаются серьезные проблемы транспортной и энергетической инфраструктуры.

В текущей ситуации необходимо в среднесрочном горизонте инвестировать весь объем средств фонда в инфраструктурные и иные инвестиционные проекты. Наша задача, задача правительства Российской Федерации - вложить эти средства так, чтобы обеспечить их доходность и надежность, максимально простимулировав экономику страны в этот сложный период.