Сейчас у нас есть одна серьезная санкция – отзыв лицензии
Последние пару недель участники финансового рынка бурно обсуждают действия и решения ФСФР в отношении крупных институтов нашей депозитарно-учетной системы. Соглашусь, они не имеют прецедентов. И никогда так остро не стоял вопрос о применимости крайних санкций в отношении крупных финансовых институтов.
Сегодня о крупных финансовых институтах часто говорят: «too big to fail», но это не является синонимом для «too big to punish». А проще говоря, не могут размеры и масштаб деятельности финансового института стать препятствием для наложения на него тех или иных санкций, включая лишение лицензии. Но тогда возникает вопрос, как должна быть выстроена система наказаний крупных институтов, чтобы она точно достигала своей цели и не причиняла негативных последствий всему рынку, который собственно и защищает регулятор, в том числе наказывая нарушителя?
Этот вопрос требует серьезного и вдумчивого ответа. Но вместо этой вдумчивости нам предложены эмоции: поиск «заказа», признаков «расправы», «передела» рынка, «сведения счетов»; плохо отрежиссированные «креативы»; да и просто обвинения в «потери рассудка» того, кто принимает решение... Не думаю, что это в принципе продуктивно, а уж в таких знаковых для рынка и всей системы его регулирования случаях тем более.
Так в чем проблема?
Если брать учетную систему финансового рынка, а также институты контроля за движением активов, принадлежащих широкому кругу инвесторов, то совершенно очевидно, что в данной системе сосредоточен «организационно-технический» фундамент незыблемого права любой рыночной экономики – права собственности. Учитывая это, недостатки, нарушения закона, даже технические ошибки институтов, работающих в этой сфере, куда более чувствительны для всей экономики, чем какого-либо иного финансового посредника. Степень же свободы регулятора, если он решает применить к подобным институтам, особенно крупным, те или иные санкции, крайне ограничена. А уж в случае аннулирования лицензии у «лидеров рынка», она вообще сокращается до минимума. По моему мнению, несвобода в принятии регулятором решения о санкциях не просто снижает эффективность правоприменения, а исключает правоприменение как таковое. Уделом регулятора становится «косметическая уборка» рынка от разных мелких и «полуживых» компаний. Результат – рост системных рисков, недоверие к рынку со сторону инвесторов, отток капитала.
Казнить нельзя помиловать? Нет, это не вопрос о «запятой». Это вопрос о правоприменении, об эффективности мер пресечения недобросовестной деятельности вне зависимости от размеров института. Это вопрос об ответственности регулятора за принимаемые решения. Не исключаю даже того, что именно крупный институт, нарушивший закон, заслуживает большего наказания, чем мелкий, в силу масштабов последствий от его нарушений. Мы же все время сталкиваемся с тем, что не можем в полном объеме применить санкции. Нам говорят: «Крупный институт, с историей, много клиентов, подумайте о последствиях». Мы думаем. Время идет и формируется, нет, уже сформировалось, устойчивое убеждение – не тронут, потому что, либо духу не хватит, либо не дадут. Так ответственность надзорного органа за принятие решений подменяется уходом от ответственности, а значит, безответственностью.
Убежден, что наложение взысканий на крупные институты не подлежит каким-либо изъятиям. Это надо делать без оглядок, но ответственно. Другое дело, что здесь возможна градация санкций. Причем, не по принципу от менее серьезного наказания к более серьезному, а внутри самой группы серьезных наказаний.
Сейчас у нас есть одна по-настоящему серьезная санкция – отзыв лицензии. Вот она-то и не всегда удачна и эффективна в силу порождаемых ею последствий. В нашем законодательстве нет санкций, позволяющих обоснованно менять менеджмент проштрафившихся участников рынка, вводить внешнее управление, наблюдение, временные администрации. В особо сложных случаях, при грубом и неоднократном нарушении закона и причинении ущерба клиентам, может быть, необходимо ставить вопрос и о смене собственника, вплоть до вынесения на публичный аукцион долей или акций финансовой организации, ни собственники, ни менеджмент которой не нашли сил противостоять нарушениям закона. А вырученные на аукционе средства, например, направлять на погашение выявленного ущерба. И лишь, в конечном счете, следует принимать решение об отзыве лицензии, удаляя организацию с рынка. Поскольку всего набора таких мер сейчас нет, приходится искать в интервале между штрафом и отзывом лицензии, что совсем разные и по сути, и по своему воздействию на нарушителя и на рынок меры.
Без кардинального и системного изменения принципов наказаний за серьезные нарушения крупных организаций на финансовом рынке постоянно будет повод колебаться в принятии того или иного решения под действием эмоций, полярных оценок его последствий, домыслов, давления самых разных интересантов, но не закона. А это не способствует повышению качества правоприменения. Значит, нужно совершенствовать законодательство, быть ответственными и не колебаться!
Автор - руководитель Федеральной службы по финансовым рынкам, vmilovidov.lj.ru.