Максим Орешкин: «В 2019 году мы увидим замедление темпов роста экономики»

Прошедший под знаком выборов 2018 год закончился утверждением программы реформ на ближайшие шесть лет ценой почти в 26 трлн руб. Правительство рассчитывает, что она поможет экономике совершить прорыв, но люди в это не верят: прогноз Минэкономразвития раскритиковало большинство аналитиков. «Любые прогнозы критикуют», – парирует министр экономического развития Максим Орешкин.

Последние действия властей – неожиданное повышение пенсионного возраста, увеличение НДС, нарушение прежних обещаний – только усиливают скепсис и бизнеса, и людей. Орешкин это признает и уверен, что правительство не пустит деньги на ветер и завоюет доверие бизнеса, от которого так ждет инвестиций в экономику.

– У нас с Росстатом в части подготовки статистических данных выстроена так называемая Китайская стена. У сотрудников Минэкономразвития полный запрет даже на попытки обсуждать статистику с коллегами из Росстата до ее выхода. Поэтому о цифре роста ВВП я узнал одновременно со всеми и так же удивился: напомню, что наши ожидания и публичный прогноз были 1,8%.

Что касается самих цифр, с одной стороны, первая оценка Росстата показала темпы роста в 2,3% – это максимум за шесть лет. Но какие-то глобальные положительные выводы из этого делать не стоит. Первое: внутри этой цифры много разовых факторов – увеличение добычи нефти на фоне выхода из первой сделки с ОПЕК, большой вклад финансового сектора на фоне неустойчивого и опасного бума потребительского кредитования, ускорение роста запасов, также носящее краткосрочный характер. При этом рост инвестиций еще очень далек от целевых уровней.

И главное, если вы посмотрите на факторы роста, поймете, что он не там, где это может ощущаться населением, – например, в изменении объемов добычи нефти.

Можно однозначно сказать, что такая большая цифра – это точно разовая история, а не повышение долгосрочного потенциального роста. Уже в 2019 г. мы увидим замедление темпов роста. Напомню: наш прогноз на текущий год – рост на 1,3%. До выполнения поставленных задач в указе президента еще должно пройти время. Будем работать дальше, чтобы повышать именно долгосрочный рост, основанный на инвестициях.

– Из деталей статистики видно, что растут зарплаты (в номинальном выражении рост на 9,7%), пенсии и другие выплаты проиндексированы с темпом инфляции 2017 г. Факторы, которые тянут доходы вниз, – падение на 7% доходов от банковских счетов и депозитов (в 2018 г. ставки банковских депозитов установились на минимуме за несколько лет), а также других доходов от собственности. Это следствие структурного снижения инфляции и бьет по более обеспеченной части населения со значительными накоплениями.

Обязательные платежи, которые вычитаются из доходов, напротив, выросли: по кредитам, налоги за имущество собственников больших участков и недвижимости. Опять же здесь пострадала более обеспеченная группа населения, но их доходы в среднем показателе весят больше, что и привело к снижению общего уровня доходов. За весь 2018 год данных по децилям еще нет (есть предварительные оценки, которые по сути дублируют 2017 г. Точные данные появятся только в мае – июне), но по итогам января – сентября видно, что у первой группы самых бедных людей доходы росли быстрее всего за счет повышения МРОТа и индексации зарплат, а также усиления адресной социальной поддержки (выплаты семьям с детьми). Здесь рост около 7% в номинальном выражении. Если не считать последнюю, десятую группу, у которой росли дивидендные платежи, чем выше доходы, тем меньше темпы их роста. При этом каждая последующая за первой группа дает бОльший вес в общем показателе. Это также объясняет и рост розничных продаж при падении доходов: наименее обеспеченные группы населения тратят почти 100% доходов на повседневные расходы и рост доходов увеличивает их текущее потребление, зависимость же потребления наиболее обеспеченных групп от доходов низкая.

– Эта часть доходов самая сложная с точки зрения сбора первичных данных. У нас много предпринимателей и самозанятых, которые работают в серой зоне, и получить нормальную статистику по этой группе сложно. Этот показатель – полностью расчетная оценка. Росстат берет оценку расходов, прибавляет сбережения, получает общие доходы, вычитает наблюдаемые доходы, разница включается в ненаблюдаемые доходы, поэтому они так волатильны. Например, в течение 2018 г. их динамика колебалась в диапазоне от -7% до +2%. Нужно дальше улучшать статистику, например понять, как собирать данные о расходах в интернет-магазинах, при продаже услуг, повышать качество первичных данных. Понятно, что выход из тени в том числе с помощью нового налога на профессиональный доход позволит улучшить статистику.

– Я бы не сказал, что оно плохое и оценки делаются вслепую. Основные тренды понятны, динамика ключевых показателей подтверждается и косвенными данными. Например, рост зарплаты – доходами бюджета, где поступления от НДФЛ растут, в том числе за счет обеления зарплат, но даже с его учетом понятно, что зарплаты растут. Рост грузо- и пассажироперевозок, потребление электроэнергии и т. д. – все эти показатели в положительной зоне.

Точные цифры получить невозможно, но для экономической политики важны тренды, изменения, реакция на те или иные действия. С проблемами статистики, в том числе качества первичных данных, сталкивается весь мир, экономика становится менее материальной и больше связана с услугами, растут проблемы со сбором и оценкой информации.

Задача, которая поставлена перед новым руководством Росстата, как раз и связана с улучшением качества данных за счет более активного использования новых источников информации – от налоговой, сотовых компаний и т. д.

«Любые прогнозы критикуют»

– За последние пять лет макроэкономическая политика сильно изменилась, в 2014 г. цена на нефть, балансирующая бюджет и платежный баланс, превышала $110/барр., сейчас – около $50/барр. Зависимость экономики от нефтяных колебаний резко снизилась. Разница стала очевидна в октябре – ноябре 2018 г., когда цены на нефть падали быстрее, чем в 2014 г., вдобавок ускорился отток капитала в том числе с рынка госдолга. При этом главное отличие от 2014 г. – относительная стабильность финансового рынка, устойчивые инфляция и рост. Мало кто в мире смог так же быстро и успешно реализовать макроэкономические структурные реформы, которые прошли в России: переход к инфляционному таргетированию, введение бюджетного правила. Со стратегической точки зрения никаких претензий к макроэкономической политике быть не может, тактические вопросы – что делать со ставкой в конкретный момент или за счет каких инструментов проводить политику – публично комментировать не буду.

– Ресурсы от повышения НДС и увеличения бюджетного дефицита на 0,5% ВВП стали основным источником для финансирования национальных проектов. Когда мы через несколько лет будем оценивать решение, все будет зависеть от того, насколько нацпроекты оказались успешны. Деньги в экономику начнут возвращаться уже со II–III квартала 2019 г., компенсируя эффект от роста НДС.

– На стороне правительства. Увеличение бюджетного дефицита для формирования фонда развития для финансирования инфраструктурных проектов было моей идеей. Нужно занимать для финансирования проектов развития и за счет отдачи от них компенсировать расходы бюджета.

– В краткосрочной перспективе – нет, накопленные проблемы в здравоохранении, образовании нужно финансировать уже сейчас. Экономический рост дал бы эффект только через несколько лет.

– Уже есть план достижения целей майского указа, сформирована экономико-статистическая модель, которая демонстрирует, что должно произойти, чтобы экономика выросла и были достигнуты целевые показатели. Например, для роста экономики мы понимаем, что должно произойти с экономически активным населением, безработицей, какой и какого качества должен быть миграционный прирост, в каких отраслях должны вырасти инвестиции и насколько увеличиться эффективность экономики и производительность, не связанная с инвестиционной активностью.

Всего сформировано шесть планов по национальным целям, каждый из них – экономическая модель, характеризующая факторы достижения национальной цели. Сейчас планы сводятся в единый документ, который станет планом действий по достижению национальных целей правительством до 2024 г.

Но мало просто понимать, как делать, важно еще выстроить правильную систему управления. Мы уже выстроили новую систему KPI: по регионам это 15 индикаторов, утвержденные Госсоветом, а по министерствам – инвестиции, производительность и показатели нацпроектов. Финализируем KPI для вице-премьеров, которые также включат соцопросы, чтобы понять не только удается ли достичь конкретных результатов, но и как они воспринимаются населением.

Параллельно в ЦСР с привлечением экспертов мы проводим глубокую оценку достижимости целей, чтобы оценить, как развивается ситуация по итогам 2018 г. и достаточно ли мер, заложенных в госпрограммах и нацпроектах. Такая оценка в дальнейшем будет регулярной.

– Менять указ и цели нет смысла. Но важно выявлять проблемы как можно раньше, чтобы скорректировать действия. Если меры не помогают достичь цели, их финансирование можно будет урезать и направить на более эффективные. Задача – не оказаться в ситуации, когда деньги потрачены, а результата нет.

– Пока проект оценки ЦСР национальных целей только стартовал, результаты получим во II квартале 2019 г. Но в любом сложном проекте всегда нужно проводить подстройку во время реализации – мир слишком сложен, чтобы его безошибочно прогнозировать.

– Любые прогнозы критикуют, наш прогноз на нефть на 2019 г. ($63/барр.) критиковали и когда цена на нефть превышала $80/барр., и при ее падении до $50/барр. Причем критиковали сначала как слишком низкий, а потом – как слишком высокий.

А больше всего мне досталось за сентябрьский прогноз укрепления рубля с 71 руб./$. Несмотря на падение цен на нефть более чем на 20%, рубльк концу прошлого года значительно укрепился.

Что касается мирового роста: в наших прогнозах последние два года мы всегда прогнозировали его замедление до 3% и это влияние на российскую экономику уже заложено в прогноз. Когда рост был 3,7%, нас обвиняли в том, что мы занижаем цифры. Но на фоне того, что сейчас происходит с мировой экономикой, мнение начало меняться.

С учетом этого тренда делать большую ставку на глобальный спрос вряд ли стоит, поэтому главная задача – увеличение объемов и повышение качества инвестиций. В условиях замедления роста мировой экономики нужно менять подход к экспорту, выстраивать цепочки добавленной стоимости внутри страны, «Евразэса» и СНГ. Нужно не резкое увеличение экспорта или импортозамещение всего и вся, а рост производства и экспорта товаров с максимальной добавленной стоимостью и постепенный отказ от производств с минимальной или отрицательной добавленной стоимостью, трудоемких, с низкими зарплатами. Нужно переносить их в соседние страны, где ниже зарплаты. И импортировать сложные технологии, которые будут увеличивать производительность труда.

– Все зависит от того, каким будет ужесточение санкций. Максимальный эффект на финансовые рынки пришелся на 2014–2015 гг., сейчас финансовая система зависит в первую очередь от внутренних сбережений и вполне справляется с обслуживанием экономики, проблемы есть в сотрудничестве с глобальными компаниями, в первую очередь технологическом. Но если раньше санкционное давление на Россию было уникальным явлением, сейчас это происходит во всем мире. Сам мир начал разваливаться на отдельные кластеры – вокруг Европы, Китая, США, которые начали меньше взаимодействовать друг с другом. Задержание топ-менеджеров в Китае и Канаде (Канада задержала финансового директора Huawei Мэн Ваньчжоу, в Китае были задержаны бывший канадский дипломат Майкл Ковриг и канадский гражданин Майкл Спэйвор. – «Ведомости»), сворачивание технологического сотрудничества и цепочек добавленной стоимости, которые объединяют все рынки, – сегодня это глобальный тренд. Но Россия в такую ситуацию вошла уже несколько лет назад и готова к ней лучше других экономик.

– Главный риск – свалиться в ручное управление, точечными решениями исказить конкурентное поле и ухудшить эффективность распределения ресурсов. Важны системность в поведении государства и равные условия для всех экономических агентов.

«Нужно отходить от ручного управления»

– Это вопрос не к правительству.

– Я занимаюсь тем, на что могу повлиять. В сфере ведения Минэкономразвития – улучшение инвестклимата, снижение регуляторной нагрузки, а это ограничивает инвестиционную активность не меньше, чем риски с правом собственности. Это огромная нагрузка на бизнес. И здесь у нас есть несколько инструментов. Вы упомянули регуляторную гильотину и механизм «Трансформация делового климата». Задача, как сказал Микеланджело, взять кусок камня и отсечь все лишнее. Так же с регулированием – нужно взять всю регуляторику и отсечь все лишнее, если получится, инвестиции будут расти.

Еще одна задача по инвестициям, на которые может влиять Минэкономразвития, – сделать эффективнее инвестиции государства и госкомпаний. Мы подготовили методику оценки социально-экономических эффектов инфраструктурных проектов и начнем ее внедрять. По ней будем оценивать эффект от проектов на налоговую базу, оцифруем экономию времени в пути для пассажиров, как он повлияет на безопасность движения, экономику. Исходя из оценки будут отбираться проекты. Также внедряем принципы отбора инвестпроектов госкомпаний, исходя из их рентабельности. Если проект связан с коммерческой рентабельностью компании, а также рентабельностью с учетом социально-экономических эффектов, если это, например, проект пассажирского транспорта РЖД. Надеюсь, в этом году будет принят закон, который регламентирует процедуру оценки и проверки качества инвестпрограмм естественных монополий, технико-ценового аудита, это позволит сделать их инвестиции более эффективными.

– Сейчас нужно добиться принятия законопроекта, а Минэкономразвития – подготовить соответствующую методику. Мы уже проводим пилотный проект с РЖД, чтобы понять, как максимально повысить эффективность инвестпроектов компании, чтобы их рентабельность была не ниже определенного уровня. Например, проект грузового сообщения должен иметь рентабельность не ниже 10%. Было решено сохранить набавку в 8% к тарифам на перевозку таких товаров, как уголь, чтобы восточное направление обеспечивало требуемый уровень возврата на капитал. Для пассажирского сообщения норма рентабельности должна рассчитываться с учетом социально-экономических эффектов, которые являются скрытой формой выплаты дивидендов государству. Например, проект МЦК в Москве не окупается напрямую за счет продажи билетов, но обладает большим социально-экономическим эффектом. А последствия для инвестпрограмм разных компаний будут зависеть от принятой версии проекта.

– Нет, он в первую очередь обеспечен именно частными инвестициями, их доля в структуре инвестиций наибольшая, и без их роста инвестиционная активность в стране не может серьезно вырасти. Но государство должно обеспечить для инвесторов инфраструктуру – транспортную, энергетическую, а также осуществлять вложения в системы здравоохранения, образования.

– Нужно, чтобы действия государства были предсказуемы, отходить от ручного управления и создавать институты. Повторять наш успех в макроэкономической сфере, где политика носит системный характер и нет сиюминутных решений отдельных людей.

– Больше среднего показателя: если в среднем инвестиции должны расти на 6%, то частные – на 7–8%. В госсекторе главный опережающий сектор – транспортная инфраструктура.

Как мы работали с планом повышения инвестиций? Определили цели по отдельным отраслям, чтобы выйти на общую цель по уровню инвестиций в экономике (25% ВВП к 2024 г.). Их мы обсуждали с конкретными ведомствами. Одни работали конструктивно, обсуждали, не завышена или не занижена ли цель, какие факторы влияют на инвестиции. Другие отвечали: это не ко мне, мы не отвечаем за инвестиции.

– Обсуждение проекта в правительстве еще продолжается. И я не высказывал сомнения в необходимости проекта, а говорил, что нужно просчитать все последствия. Готового проекта ВСМ Москва – Петербург пока нет, поэтому этот проект не вопрос ближайших лет. Прежде чем принимать решение о строительстве, нужно понять, как и на что дорога повлияет. Когда время в пути на поезде от Москвы до Петербурга сокращается менее чем до трех часов, железная дорога начинает выигрывать у авиасообщения – значит, снизится нагрузка на два перегруженных авиаузла, в Москве и Петербурге, и появятся возможности для развития других авиамаршрутов. Кроме того, скоростное движение на железной дороге Москва – Петербург почти полностью вытеснило грузопотоки с основного пути, грузы медленно идут в объезд. ВСМ позволит вернуть грузы на базовую ветку и серьезно ускорит движение из центра России до портов на Балтике. Все эти социально-экономические эффекты нужно оценить. Но единая методика пока не утверждена, поэтому мы концентрируемся сейчас на этой задаче.

– Проект тоже нужно оценивать с экономической точки зрения – как мост будет эксплуатироваться, какие будут грузы. Грузовую базу вдоль маршрута анализирует РЖД. Предпосылки для эффективности есть, проект позволит сократить расстояние от БАМа до Сахалина, сейчас маршрут более длинный: на юг до Владивостока и порта Находка. Но вопрос в грузовой базе, и решение будет приниматься с учетом ее оценки.

«Каждый шаг нужно разъяснять еще более детально»

– Вопрос общеполитический, и его нужно задать высшему руководству страны.

– Согласен, что единые правила, предсказуемость, системность и справедливость политики – важный залог максимального долгосрочного роста.

– Оценка понадобилась не для увеличения налогов, а для лучшего понимания ситуации в разных отраслях. Правительство еще летом 2018 г. объявило о неизменности налоговой нагрузки до 2024 г., с тех пор каких-то предложений о ее увеличении не было.

– Белоусов не член правительства, а правительство четко обозначило свою позицию.

– У нас всего лишь появятся дополнительные данные, но это не отменяет объявленные решения правительства. Единственное, что обсуждается, – изменение структуры налоговой нагрузки в отдельных отраслях, идут дискуссии в нефтегазовой сфере. В каждой отрасли будет рассматриваться регулирование, его влияние на инвестиции. Зачем повышать нагрузку, если проблем с бюджетом нет.

– Действительно, в добыче она высокая: Россия богата нефтью и стоит она сейчас дорого. Но вряд ли можно гарантировать высокую добавленную стоимость в этом сегменте в долгосрочной перспективе – на горизонте после 2050 г. будет уже другая глобальная экономика с другим спросом на углеводороды и уголь, роль которых будет снижаться. В 2018 г. лидером по введению новой электрогенерации была солнечная – более 100 ГВт.

Вторая задача, которой занимается ЦСР, как раз попытка описать глобальные тренды и их влияние на Россию: это не только перспективы альтернативной энергетики, но и роботизация, автоматизация, искусственный интеллект – то, что будет менять рынки труда и экономику в целом.

– Я бы не назвал это стимулированием. Именно на нефтяные компании максимальная налоговая нагрузка, что и подтвердила наша методика. Налоговая политика как раз в целом дестимулирует инвестиции в нефтяные секторы.

– Да, мы сейчас ведем эту непростую работу, никто ее из экспертов до сих пор не делал.

– Краткосрочно такие реформы во всех странах воспринимаются негативно, и такая краткосрочная негативная реакция была очевидной. Оценить долгосрочный эффект с точки зрения реакции людей на реформу можно будет только через несколько лет. Но уже очевидно, что без реформы проиндексировать пенсии на 7% с января было бы невозможно. Пенсии по-прежнему невысокие, но уже выше того уровня, который был бы без реформы.

– Справедливости ради надо сказать, что Минфин, когда я там работал, постоянно говорил о необходимости и неизбежности повышения пенсионного возраста.

– Это уже вопрос не ко мне.

– Нужно повышать уровень пенсионного обеспечения. Если бы решение было принято раньше, как предлагал Минфин, то и процесс был бы более плавным.

– Реформа сконструирована так, чтобы в ближайшее десятилетие этот вопрос больше не поднимался. В нашем прогнозе до 2036 г. и в готовящемся в Минфине бюджетном прогнозе дальнейшее повышение пенсионного возраста не предусмотрено.

– Нужно правильно подавать информацию и детально объяснять решения. Очевидно, сейчас, когда растет скепсис населения к действиям правительства, каждый шаг нужно разъяснять еще более детально.

«Только через прозрачность можно завоевать доверие общества»

– Я руководствуюсь в работе министерства принципом меритократии – отбор тех, кто будет наилучшим образом выполнять задачи. Росреестр сам определяет задачи для кадастровой палаты, а для Росстата я назвал их, когда представлял нового руководителя: независимость статистики, повышение ее качества, снижение нагрузки на бизнес и большая открытость. Подобран тот человек, который может достичь этих целей. Только через прозрачность, честное объяснение, что и как делается, можно завоевать доверие общества. Именно на это и настроен новый руководитель.

– В работе по туристической отрасли мы выстраиваем единую команду по линии Минэкономразвития – Ростуризм. Оценивать нужно всю команду – Сергея Галкина как ответственного замминистра, Догузову как руководителя Ростуризма, и в скором времени к ним добавится еще директор департамента. У каждого члена команды есть релевантный опыт и способности, чтобы решать весь комплекс задач. Галкин – это вопросы стратегического развития. У Догузовой есть сильные способности в части коммуникации, поэтому здесь жду прорыва в вопросах продвижения. Еще раз повторю: комплексно решать задачи можно только командой из специалистов разного профиля.

– В ближайшее время представим стратегию.

– Он должен подготовить такую программу к концу I квартала. Мы также обсуждаем создание специального совета при Росстате, в который войдут люди, которым общество доверяет.

– Методология расчета показателей – международная. Главное – повысить качество первичных данных. Сейчас не все данные можно достоверно оценить, в первую очередь в ненаблюдаемом секторе.

– Абсолютно правильное предположение. То же повышение МРОТа уменьшает долю теневых зарплат и увеличивает долю зарплат в наблюдаемом секторе. Не ясно, насколько качественно такие структурные изменения учитываются в данных Росстата. Возможно, темп роста зарплат без учета этого перетока ниже, чем фиксируется сейчас статистикой, возможно, и нет.

– В этом году начался эксперимент с налоговым режимом для самозанятых. В системе уже зарегистрировались десятки тысяч людей, посмотрим, какой это даст результат.

– Я не слышал о такой дискуссии в правительстве.

«Конкуренции никогда не бывает достаточно»

– Конкуренции никогда не бывает достаточно. Между ней и ростом есть прямая зависимость – это очевидно.

По приватизации. Бюджетных потребностей сейчас нет, а сама по себе приватизация не есть панацея: если монополия из государственной станет частной – ситуация может стать только хуже. Почему вы считаете, что продажа госкомпаний обязательно приведет к росту конкуренции?

– Правительство приняло концепцию управления данными: по ней, данные массового характера будут принадлежать государству и доступ к ним будет недискриминационным. Это непростая сфера, и во всем мире регуляторы сталкиваются с проблемами. Имеет ли, скажем, Facebook право монопольно пользоваться данными его пользователей. И почему не сделать их публичными в обезличенной форме. Google, Amazon, Apple, Facebook получают большую прибыль, занимая монопольное положение, но не регулируются как монополии. Например, Франция недавно выступила с идеей нового налога на такие компании. Ниже и уровень фискальной нагрузки на ту же Apple, чем на «Газпром» или «Роснефть». Появление наднационального регулирования налогообложения таких компаний и распределения налогов между странами, где они работают, неизбежно.

– Нужно, чтобы была выстроена вся цепочка: от понимания, что и когда делать, до того, кто за это отвечает. Причем у ответственного должны быть необходимые ресурсы и под достижение цели должна быть выстроена система мотивации. Нужны четкие и понятые показатели оценки эффективности, которых должны достигнуть конкретные люди, отвечающие за конкретные элементы целостной картины. Мы внедряем их в министерстве и стараемся, чтобы наш опыт использовался и в других ведомствах.

– Важно понимать, кто за что отвечает и какой результат должен быть достигнут. Вопросы ответственности и мотивации – ключевой элемент в выстраивании системы управления любой организации.