Татьяна Голикова: «Мы копим. Пока у нас есть резервы, нас в мире уважают»

Татьяна Голикова почти универсальный чиновник – она отвечала за бюджет в Минфине, а потом воевала с бывшими коллегами, занимаясь социальной политикой, работала в правительстве и Кремле. Последние годы она контролирует чиновников, с которыми прежде работала. Зная проблемы изнутри, она знает и куда заглянуть. И видит ключевой дефект власти. Чиновники боятся ответственности – главное заручиться поддержкой руководителя, а не предложить решение и отвечать за него, описывает она ситуацию в интервью «Ведомостям».

– Мы не критикуем, а оцениваем возможные риски. Заложенный в проект бюджета рост ВВП породил много вопросов. Правительство ожидает, что в 2017 г. экономика вырастет на 2,1%, а к 2020 г. ускорится до 2,3%, рассчитывая, что основным драйвером станут инвестиции. Министр экономического развития Максим Орешкин считает, что этим летом мы росли как раз за счет инвестиций, особенно в строительстве. Но Росстат пересмотрел прошлогодний объем работ в строительстве и увеличил его на 1 трлн руб. – на этом фоне ухудшились показатели девяти месяцев 2017 г., и сомнительно, что инвестиции в строительство покажут такой рост, особенно если исключить крупные стройки – стадионы, Керченский мост, газопровод «Сила Сибири».

Минэкономразвития ожидало роста экономики на 2,2% в III квартале, но предварительная оценка Росстата заметно ниже – 1,8%, за девять месяцев – всего 1,6%. Чтобы заложенный в бюджет-2017 прогноз сбылся, за октябрь – декабрь экономика, по нашим оценкам, должна вырасти на 3,6%. Конечно, будут повышение зарплат, выплаты по контрактам, сезонный рост потребительских расходов, но этого недостаточно. А ведь это и есть база для расчета бюджета 2018–2020 гг.

Минэкономразвития ждет, что в ближайшие три года инвестиции будут расти в том числе благодаря программе инфраструктурной ипотеки, «фабрике проектного финансирования» и поддержке малого и среднего бизнеса. Но какой вклад они внесут в рост, в прогнозе не оценивается. Мы слышали только оценки Орешкина в его выступлениях. При этом программа льготного кредитования малого и среднего бизнеса, согласно прогнозу, завершается в январе 2019 г., а «фабрика», предполагающая госгарантии на 294 млрд руб., учитывая нашу бюрократию, сразу не заработает. В лучшем случае – в середине 2018 г., а эффект от нее проявится или в среднесрочной, или в долгосрочной перспективе. Инфраструктурная ипотека за три года даст 1 трлн руб. инвестиций, ждет министерство, но как формируется этот триллион, не раскрывает.

При этом хотя темпы роста в сценариях (базовый и целевой) прогноза разные, структурные меры в них одинаковые, а их вклад в целевом варианте почему-то меньше (предусматривает более высокий рост ВВП. – «Ведомости»), чем в базовом. Возможно, просто неаккуратность. Мы предложили либо заложить больше структурных мер в целевой прогноз, либо переоценить их влияние. Коллеги оставили это без комментариев.

– Не кажется. Следующий год будет переходным, и мы продолжим расходовать фонд национального благосостояния (ФНБ). Жесткое правило начнет действовать с 2019 г., лишь тогда мы станем пополнять ФНБ. Резервы мы существенно подъели, а не стоит забывать, что ФНБ предназначен еще и для долгосрочной сбалансированности пенсионной системы.

Мы копим, потому что хеджируем резервами возможные риски. Пока у нас есть резервы, нас в мире уважают. Но как только они обнуляются, мы попадаем в абсолютно рисковую зону, в том числе из-за введенных против нас санкций. Кроме того, пока нет долгосрочных предложений по пенсионной системе и ее сбалансированности – решение этого вопроса тоже постоянно откладывается.

– Дьявол кроется в деталях. Алексей Леонидович, видимо, предлагает сократить «непроизводительные» расходы на оборону и безопасность в пользу «производительных» – на образование и здравоохранение. Но я не согласна, что расходы на оборону и безопасность – непроизводительные. Там есть закупки, стройка, соцподдержка, военные пенсии, здравоохранение, образование. Многие оборонные предприятия – градообразующие. Продукция оборонно-промышленного комплекса – это 5,4% нашего экспорта, пусть немного, но есть тенденция к росту. Это высокотехнологичное производство.

Если перераспределить деньги в пользу здравоохранения и образования, то какие – федерального или консолидированного бюджета? Здравоохранение финансируют федеральный фонд ОМС и региональные бюджеты, образование – бюджеты всех уровней: высшее – Федерация, среднее специальное – регионы, общее – муниципалитеты. Перераспределять ли полномочия, подняв их частично на федеральный уровень? И у кого забрать – у обороны?

– Растянули еще при Кудрине [он был министром финансов до сентября 2011 г.], дали госгарантии оборонным предприятиям. И в 2016–2017 гг. досрочно их исполняли, чтобы в последующем не тратить ресурсы федерального бюджета на субсидирование процентных ставок по коммерческим кредитам, привлеченным под госгарантии.

– Не считаю. Я о другом. Нельзя решить проблемы пенсионного обеспечения, здравоохранения, только увеличив финансирование. Система социального страхования к модернизации пока не готова.

Большая часть предложений Алексея Леонидовича справедлива. И в стратегии-2020, и в основных направлениях деятельности правительства все написано хорошо и правильно. Но не может быть предложений без механизмов реализации. Из-за этого воплотить эти программы в жизнь полностью не удается уже в первый год их реализации.

Любая программа требует ответов на непростые вопросы: например, повышать ли пенсионный возраст, вводить ли соплатеж населения за какие-то услуги.

Пенсионный закон не работает

– Новый порядок исчисления страховой пенсии (балльная формула), с введением которого во многом и связывалась последняя по времени пенсионная реформа, так и не заработал. Этот порядок формально вступил в силу с 1 января 2016 г., но индексация пенсий в соответствии с новой формулой ни разу не принималась, всегда действовали разовые решения. Так будет и в 2018 г. До сих пор не утвержден порядок расчета пенсионного коэффициента (балла), хотя такое требование установлено законом.

Я стою на формальной позиции: закон написали, он не исполняется. Либо примите методику расчета пенсионного балла, либо откажитесь от неработающей формулы и предложите новую.

То же относится к реформе досрочных пенсий. Специальная оценка условий труда не охватила основную часть рабочих мест с вредными и тяжелыми условиями труда. Идея переложить ответственность за досрочные пенсии с государства на работодателей, оформленная законодательно, не реализовалась.

Была еще одна хорошая идея: оценить эффективность всех льгот в пенсионной системе и социальном страховании. Пониженные тарифы компенсируются межбюджетным трансфертом из федерального бюджета ПФР, ФОМСу и Фонду социального страхования (ФСС). Есть мнение, что в одних отраслях льготы работают, в других нет. Но их эффективность так и не оценена.

А самое главное – не удалось решить основную стратегическую задачу: добиться долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы. Пенсионную систему нельзя развивать изолированно, в отрыве от всей системы обязательного страхования и системы трудовых отношений.

– Я была противником той системы и в свое время убедила Алексея Леонидовича и Владимира Владимировича [Путина] от нее отказаться.

В действовавшем тогда законодательстве пенсия была разделена на три части: базовую, страховую и накопительную, за каждой из которых был закреплен свой источник. Страховой взнос вычитался из единого социального налога (ЕСН), который собирала налоговая служба, а страховые взносы – ПФР. Базовую часть обеспечивали поступления ЕСН, страховую и накопительную – страховые взносы. А потом снизили ЕСН, и базовая пенсия оказалась дефицитной: это было незаметно, потому что дефицит был внутри федерального бюджета. Базовая пенсия должна была быть не меньше среднероссийского прожиточного минимума пенсионера. Каждый раз ее досчитывали – и дефицит внутри федерального бюджета рос.

Стало очевидно, что держать такой дефицит уже невозможно и нужно сбалансировать пенсионную систему. Решили сделать пенсию единой и повысить страховой взнос. В качестве альтернативы рассматривали временное закрепление какого-либо федерального налога, чтобы его часть шла на пополнение пенсионной системы в период демографического провала. Ведь базовая пенсия внутри федерального бюджета уже увеличивала дефицит, а значит, покрывалась другими доходами федерального бюджета, а не только ЕСН. Налог закреплять отказались, страховые тарифы в отдельных сферах – IT, сельском хозяйстве, других сферах – снизили, и пришлось вводить межбюджетный трансферт. Тогда это казалось правильным.

Если мы вернемся к такому механизму и будем индексировать базовую пенсию не по формуле, а по прожиточному минимуму пенсионера или по инфляции – ее надо как-то назвать. Социальной? Но социальная пенсия назначается на пять лет позже страховой и в период работы не выплачивается. Разорвать пенсию – одну платить так, другую этак? На эти вопросы никто не отвечает. А они чувствительны для населения.

– Давайте определим, к какому решению мы готовы. Все равно придется что-то оптимизировать. Давайте в программе экономического развития определим: это мы делаем в приоритете и на это тратим ресурсы, а где-то придется поджаться. И заранее начнем объяснять, не пугая людей тем, что уже завтра им повысят пенсионный возраст или что-то отберут. По таким чувствительным вопросам нужно находиться в общественном диалоге.

– Конструкция предыдущей пенсионной формулы предполагала механизмы стимулирования более позднего выхода на пенсию без изменения общего пенсионного возраста. Но сейчас формула изменена.

По моему мнению, увеличение страхового стажа – это не способ долгосрочной сбалансированности бюджета ПФР. Этот показатель должен соответствовать жизненному циклу большинства населения – продолжительности трудоспособного возраста и трудовой карьеры.

Нельзя забывать, что увеличение пенсионного возраста и трудового стажа увеличит и пенсионные права при выходе на пенсию, поэтому должны быть четко определены источники новых выплат в долгосрочной перспективе.

Сегодня в ПФР получают пенсии более 43 млн человек, их число ежегодно растет на 350 000–400 000 человек. По прогнозам Росстата, численность граждан нетрудоспособного возраста к 2025 г. увеличится более чем на 11%, а трудоспособного – сократится на 6,2%. Поэтому в числе абсолютных приоритетов – демографические программы.

Анализ демографической ситуации за последние девять лет показывает, что рождаемость существенно выросла. В 2016 г. число родившихся увеличилось на 27,4%. Во многом благодаря программе материнского капитала.

По прогнозу Росстата, количество женщин в репродуктивном возрасте снизится к 2026 г., значит, усилия должны быть направлены не только на увеличение рождаемости, но и на большее снижение смертности, чтобы не допускать естественной убыли населения.

– Благополучие базируется на развитии экономики. Нужно модернизировать производство – у нас очень большой износ основных фондов, он растет даже в коммерческом секторе. Развивать высокотехнологичные конкурентные производства. Создавать условия, чтобы бизнес инвестировал. Пока он предпочитает копить: все последние 16 лет финансовые вложения компаний превышали капитальные инвестиции, в прошлом году – в 10 раз, в первом полугодии 2017 г. – в 16 раз.

Сальдированная прибыль предприятий в 2015–2016 гг. росла, инвестиции снижались, а теперь и финансовый результат снижается. Поэтому необходимо оценить эффективность налоговой системы, льгот и преференций, их влияние на развитие отраслей. Определенные предложения сейчас отрабатываются Минфином, мы в этой работе одновременно и союзники, и конструктивные оппоненты.

О чем идет речь? В законодательство предлагается ввести новое понятие «налоговые расходы», чтобы иметь возможность оценивать льготы ежегодно при формировании и исполнении бюджетов, в том числе их влияние на поддержку и развитие отраслей. Такой подход к определению расходов отличается от принятого в бюджетном законодательстве, поэтому требует более четкого регулирования, над чем мы вместе работаем.

Далее важная тема – теневая занятость. С 2017 г. администрирование страховых взносов перешло налоговой службе. В следующем году мы впервые получим возможность совместить базы страховых взносов и НДФЛ, оценить, сколько людей получают доход и платят налоги, но не платят взносы и не являются льготниками. Мы совмещали две базы в 2015 г., чтобы понять, завышен ли платеж регионов за неработающее население в ФОМС, – и не смогли идентифицировать 5 млн человек. В следующем году будет наблюдаться парадокс с точки зрения бюджетных трат: платеж регионов за неработающее население превысит дотации им же на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Центр дает им деньги на выравнивание, они из своих бюджетов платят в ФОМС, чтобы тот сформировал субвенцию на оказание медицинской помощи и снова заплатил регионам.

Полагаю, что ФНС могла бы не только администрировать страховые взносы, но и формировать данные по пенсионным правам. Однако это решение пока не принято. А ведь если мы сосредоточим это в одних руках, у нас будет серьезный инструмент оптимизации расходов, а значит, и ресурс для перераспределения, в том числе и на реформы.

Сейчас ФНС успешно собирает взносы, за 10 месяцев мобилизовала 96 млрд руб. задолженности, сборы выросли на 8,6% к тому же периоду прошлого года. Такими темпами ФНС до конца года перевыполнит бюджет ПФР. Минфин уже вписал в текстовые статьи бюджета-2017, что будет перечислять трансферт ПФР в размере, обеспечивающем текущую выплату пенсий и авансирование января, а остальное сохранит в федеральном бюджете в остатках.

– На конец 2016 г. в федеральных органах власти работало более 517 000 человек, в трех фондах – 156 000. Это армия людей, которые занимаются в ряде случаев дублирующей работой.

На технологическое обеспечение фондов за все годы их существования были затрачены миллиарды рублей. Наши проверки показывают, что созданные в фондах локальные базы и системы не всегда интегрированы между собой и зачастую не позволяют качественно обслуживать людей. Каждый фонд имеет или создает собственную систему персонифицированного учета застрахованных лиц, несмотря на то что эти лица в основном совпадают во всех трех фондах.

Поэтому и напрашивается вывод, что целый ряд функций фондов – переучет, выплатную инфраструктуру целесообразно централизовать. И для работодателей это будет удобнее: уплачивать не три отдельных страховых взноса – даже четыре, если учитывать еще взнос на несчастные случаи, – а один с последующим расщеплением, как это предлагал Минфин.

Оптимизация управленческой структуры внебюджетных фондов при их объединении позволит отобрать лучшие кадры и поднять им зарплату. Но если ставить вопрос о централизации фондов, то рассматривать это надо одновременно с модернизацией системы социального страхования.

– Социальным льготам и выплатам нужна систематизация – пока исчерпывающий перечень отсутствует. Люди могут иметь право и на федеральную льготу, и на региональную. Регионы приспособились: если есть дублирующая федеральная льгота, перекладывают ответственность на центр. В лекарственном обеспечении это встречается очень часто. Так что в регионах оптимизация соцподдержки произошла.

Единая система учета позволит понять, сколько видов соцподдержки получает отдельно взятый человек – не важно, региональной или федеральной, – сколько получает лекарств, сколько платит за ЖКХ и т. д. Не зная этого, отменять или модернизировать льготы неправильно.

– Сейчас расходы планируются от базы – нужно набраться смелости и отказаться от этого принципа, например, в 2019 г. В бюджетном законодательстве появился термин «государственное задание» – формирование ассигнований на основе определения стоимости госуслуги (работы) и установления количества таких услуг. Госзадание пришло на смену бюджетной смете. При этом в госзадание не включаются расходы на приобретение оборудования, капитальный ремонт и инвестиции.

Как правило, при переходе на госзадание стоимость услуги определялась методом обратного счета – от уже достигнутого уровня ассигнований делением на количество услуг. Это привело к различной стоимости услуг по идентичным мероприятиям и нарушению конкуренции в бюджетной сфере.

В структуре госзадания наибольшие расходы приходятся на заработную плату, поэтому, как правило, несмотря на перекосы, при оптимизации расходов госзадание сокращению не подвергается, а уменьшаются средства на оборудование, капитальные ремонты, что приводит к несоответствию современным требованиям инфраструктуры. Износ основных фондов за 2016 г. в образовании – 47,9%, в здравоохранении и предоставлении социальных услуг – 56%. Коэффициент обновления на низком уровне и последние три года снижается. Доля инвестиций в образование снизилась с 2,2% в 2007 г. до 1,4% в 2016 г., в здравоохранение – с 2,7% в 2006 г. до 1,2% в 2016 г.

После региональных программ модернизации здравоохранения, закончившихся в 2013 г., прошло почти пять лет. Статистика за 2016 г. говорит о том, что в 31% медицинских организаций нет водопровода, в 35,5% – канализации, в 40,5% – центрального отопления, 10 900 зданий – арендованные. 33% рентгеновских аппаратов в российских клиниках работают уже больше 10 лет и нуждаются в замене, то же касается 24,6% аппаратов УЗИ и 52,7% оборудования для лабораторной диагностики. Сегодня это полномочия регионов. Тариф ОМС обеспечивает текущие расходы – зарплату, коммунальные услуги, связь, транспорт, лекарства, оборудование не дороже 100 000 руб. Все, что стоит дороже 100 000 руб., должно финансироваться из бюджета.

Внутренняя перестройка позволит перераспределить расходы, даже не всегда увеличивая их. Нужно выявить, где изношенность фондов самая критичная, и разработать программы модернизации, иначе мы опоздаем. Пока не установим правильную структуру расходов, не заинтересуем бизнес в инвестировании в эти сферы, качество госуслуги не будет возрастать.

– Разница в финансовом положении регионов действительно есть: у 28 из них на 14 ноября бюджет был исполнен с дефицитом. Правительство много сделало для улучшения ситуации, но работа еще не закончилась. Сейчас прорабатываются поправки в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов: например, их расходы на программы бесплатной медпомощи и оплату страховых взносов на ОМС неработающего населения будут учитываться при расчете обязательных расходов. Это повысит точность расчета «модельных бюджетов» регионов и поможет сбалансировать их бюджеты. Уже на 2018 г. такие дотации были рассчитаны с учетом инвентаризации обязательных расходов, частично регионам компенсируют допрасходы на повышение зарплат бюджетникам. Часть проблем, безусловно, связана с решениями федерального центра, но уже сейчас такие расходы упорядочиваются. Поможет и реструктуризация бюджетных кредитов, высвобожденные деньги можно будет переправить на социальные обязательства и развитие.

Неуловимые госкомпании

– Бюджет формируется на основе действующего законодательства, в котором есть норма: на дивиденды направляется не менее 25% чистой прибыли. Требование о 50% было антикризисной мерой бюджетной консолидации, которую Минфин включил в «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018–2020 гг.», одобренные правительством.

Безусловно, дивиденды в 50% от чистой прибыли стоит оценивать для бюджета позитивно, однако нельзя забывать о необходимости развития компаний. На основании отдельных решений правительства допускалось уменьшение норматива дивидендов, в 2016 г. – по 12 АО, в 2017 г. – по девяти.

Нужно определить новый порядок, устанавливающий диапазон и критерии изменения дивидендов. Например, пока госкомпания реализовывает крупный инвестпроект, первые два-три года она платит пониженные дивиденды, потом норматив повышается.

– Наши компании отчасти можно понять. Внешние санкции, риски, неопределенность условий, в которых предстоит работать.

– Мы ежегодно включаем в план проверки в отношении госкомпаний, но охватить всех не можем. Для этого нужен очень большой человеческий ресурс. На проверку того же «Газпрома» надо бросить огромное количество людей – и нужен мой постоянный контроль.

– Политических препятствий для проверок госкомпаний нет. Наши мероприятия, как правило, осуществляются по отдельным направлениям, в первую очередь когда речь идет об использовании бюджетных средств.

– Для этого тоже требуется огромный человеческий ресурс. Я делаю то, что могу. Не все проверки публичны, материалы часто содержат коммерческую тайну. Мы проверяли «Газпром» два года назад, делали доклад президенту, было его поручение, которое привело к определенным изменениям. В прошедшую трехлетку проверяли «Россети», «Транснефть», «Русгидро». В новой трехлетке проверки также будут.

– Компании должны ограничивать размер вознаграждений – либо на основе KPI, либо директивой совета директоров. Конечно, мы видим, что зарплаты высокие. Приглашаем профильных чиновников, входящих в советы [директоров] этих компаний, – они сами не всегда это видят. Где-то нам даже удалось через них повлиять на ситуацию. Кстати, в огромном количестве случаев наемные аудиторы не замечают завышения зарплат.

– Правительство имеет право дать согласие в 2018 г. на продление до 30 лет (с возможностью продления еще на 15 лет) действия госгарантии, предоставленной по кредитному соглашению, заключенному в 2016 г. ВЭБом. Эта госгарантия предоставлена с правом регрессного требования, т. е. в случае наступления гарантийного случая исполнение будет осуществлено за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета.

− Такой механизм требует доработки. Например, Минфин не объясняет, как получать сведения об увеличении или уменьшении обязательств должника, обеспеченных госгарантией. Неясно и как будет проверяться достоверность сведений. Уже сейчас госгарантии в структуре госдолга завышены. Например, в 2013 г. Минфин предоставил госгарантию в 20 млрд руб. на банковскую гарантию ВЭБу для «МСП банка» на поддержку среднего бизнеса. Но госгарантия востребована лишь на 5,5%, а госгарантия тому же ВЭБу в $10 млрд на страховые выплаты «Эксаром» – на 86%.

Бегство от ответственности

– Такой документ в любом случае должен быть. Ведь он ляжет в основу стратегии избранного на будущий срок президента и нового правительства.

– Наверное, потому, что наряду с хорошими решениями придется принимать и непростые, да и взгляды на экономическую политику у перечисленных авторов не всегда совпадают.

– Идея правильная. Вопрос в реализации. Госпрограммы тоже были правильной идеей, но ее так забюрократизировали, что реализовать оказалось невозможно. Пока все круги бюрократического ада пройдешь – финансовый год закончился, принимается новый бюджет, и все начинается сначала.

– Госаппарат надо оптимизировать – не только чиновников, но и учреждения, внебюджетные фонды. Где лишнее, а где не хватает, уже понятно. Многие боятся ответственности: для них первая задача – заручиться поддержкой руководителя, вместо того чтобы предлагать решения и за них отвечать.

Мой подход: сначала пытаюсь решить проблему сама, а уже потом, когда понимаю, что нужно решение более высокого уровня, иду к руководству. И проблемы решаю не потому, что мне это поручили, а потому что вижу, что откладывать нельзя.