Евгений Елин: «Мы сможем выявлять закупки по завышенным ценам»

Евгений Елин, отвечающий в Минэкономразвития за регулирование закупок государства и госкомпаний, работает над реформированием системы. Одни предложения успешно прошли Госдуму, поэтому заказчикам ГУПов и МУПов придется переходить на более строгие правила закупок с 2017 г. Другие предложения весной забуксовали, встретив сопротивление крупных госкомпаний. У компаний не те задачи, что у государства, поэтому их нельзя загонять в такие же строгие рамки, говорит Елин, частично согласившийся с требованиями госкомпаний.

Мы попытались пойти от рынка. Крупные заказчики занимают конструктивную позицию, они создали независимую рабочую группу, которая определяет, какие из имеющихся практик настолько хороши, что их можно рекомендовать для всех. Туда входят «Роснефть», «Газпром», РЖД, «Росатом», «Россети», «Роскосмос». Минэкономразвития не входит, чтобы не навязывать свое мнение.

Еще одна масштабная реформа, которая ждет рынок, – готовящийся каталог закупок, призванный стандартизировать процесс и снизить издержки: по расчетам Минэкономразвития, 97% денежного объема и 91% количества закупок относятся менее чем к 15% номенклатуры закупаемых товаров. Анализ контрактов, заключаемых правительством Москвы, подтверждает это: около 80% номенклатуры закупок являются стандартными, только в первом полугодии 2016 г. заказчики 18 млн раз описывали типовые закупки: яблоки, шприцы, бензин, стиральные порошки и прочие подобные товары (данные компании «Икс-прайс»).

Елин также выступает против ограничений на закупки государством иностранных товаров. Такое импортозамещение вредит конкуренции и уже подняло цены на 40%, а дальше может сказаться на качестве, прямо заявил он в феврале 2016 г.

О том, какие изменения ждут систему госзакупок, Елин рассказал «Ведомостям».

– Во-первых, сама возможность оценки – это уже большое достижение. При предыдущем законе о закупках (94-ФЗ) мониторинга как способа получения обратной связи о закупках не было. Поэтому деятельность в сфере закупок нельзя было вообще считать системной.

Во-вторых, мониторинг сделал закупки объектом общественного контроля. Такие широко известные общественные проекты, как «За честные закупки» Общероссийского народного фронта и «Роспил» оппозиционного Фонда борьбы с коррупцией, стали возможны только после того, как появился мониторинг госзакупок.

В-третьих, контрактная система способна исправлять свои ошибки, основываясь на мониторинге, что позволяет выявлять неэффективные нормы или пробелы в законодательстве. Например, в 2014 г. заказчики были обязаны согласовывать с контрольными органами закупки по результатам конкурсов и аукционов, на которые подана только одна заявка. Рассчитывали на то, что согласование с контролерами не позволит проводить торги под конкретного поставщика. Мониторинг показал, что издержки на такое согласование, а это более 700 000 процедур в год, значительно превысили полученный экономический эффект. Норму пришлось оперативно скорректировать. В настоящее время подлежат согласованию с контрольными органами только случаи заключения контрактов по результатам несостоявшихся конкурсов. Такое саморегулирование контрактной системы мы намерены развивать и в дальнейшем.

С нового года введем каталог. Это не просто справочник того, что продается и покупается, это еще и элемент нормирования – каталог упорядочит требования к закупаемым товарам. Каталог существенно расширит возможности мониторинга и автоматизированного контроля за закупками. Мы сможем сопоставлять цены на одни и те же товары в различных субъектах Российской Федерации, выявлять закупки по завышенным ценам. В перспективе сформируем систему референтных цен для определения начальных цен контрактов.

Контрактная система, кроме того, позволяет отслеживать реальные процессы в экономике. Например, ежегодно начиная с 2014 г. объем госзакупок сокращался не только в сопоставимых ценах, но даже в номинальных. Так, в 2013 г. было заключено контрактов, не считая гостайны, на 5,9 трлн руб., в 2014 г. – на 5,5 трлн руб., в 2015 г. – на 5,3 трлн руб. Прогнозные данные на 2016 г. свидетельствуют о дальнейшем сокращении госзаказа. Это могло бы происходить вследствие приватизации, но у нас сокращения доли государства в экономике не наблюдается. А значит, уменьшение объема госзакупок отражает сокращение размеров российской экономики.

– Положительные. Система еще не завершена, она развивается. Но в целом состоялась и работает. Мы получили высокую оценку Всемирного банка, который в 2015 г. провел сравнительное исследование закупочных систем 77 стран в шести регионах мира. Методика исследования включала доступность закупок для бизнеса, технологии заключения контрактов, механизмы защиты прав участников закупок. По большинству показателей, оцениваемых по 100-балльной шкале, получили не менее 80 баллов. По таким критериям, как «подача и оценка заявок», «рассмотрение жалоб в контрольном органе», мы существенно опередили страны Европы и США. Главным достижением контрактной системы является увеличение среднего количества заявок на торгах. Даже в непростых экономических условиях прошлого года данный показатель возрос с 2,5 до 3 заявок. Например, в системе корпоративных закупок по 223-му закону в тех же условиях прошлого года среднее количество заявок на торгах сократилось до 1,2. Это свидетельствует о возрастании доверия бизнеса к системе государственных закупок.

Проблема в том, что с помощью контрактной системы пытаются решить задачи, для которых она не предназначена. Система создана, чтобы обеспечивать эффективность закупок. Нам нередко предлагают обязать заказчиков проверять поставщиков на предмет уплаты ими налогов и сборов, отстранять от госзакупок нарушителей трудового и экологического законодательства. Возлагая на заказчиков такой объем проверок, мы рискуем не получить главное – качественный товар, работу или услугу по справедливой цене. Неоправданным является ожидание, что одним только законом о контрактной системе можно победить коррупцию в закупках. Если бы эта задача решалась так просто, не было бы необходимости в функционировании всей правоохранительной системы. Например, проблему детских лагерей, в которых тонут дети, невозможно решить только через инструмент закупок. Лагеря, в которых даже чисто теоретически не исключена возможность несчастного случая с тяжелыми последствиями, в принципе не должны существовать.

Важность общественного контроля

– Это как раз к вопросу о мониторинге и общественном контроле. Таких закупок действительно стало существенно меньше, потому что никому не хочется стать героем новостей. Появилось нормирование, которое ограничивает возможность закупки роскоши.

Законодательство о контрактной системе предоставило широкие полномочия общественным контролерам, включая право обращаться от своего имени в правоохранительные органы и в суд. Практика показала, что общественный контроль – наиболее эффективная мера противодействия коррупции и одно из важнейших достижений контрактной системы. Главное преимущество общественного контроля – его широкий охват. По нашим оценкам, ФАС России проверяет только каждую 60-ю закупку. Общественный контроль может охватить все закупки.

– Мы считаем, что это уже делать трудно. С появлением каталога, включающего типовые технические задания, по мере наполнения библиотеки типовых контрактов подобный креатив заказчиков будет еще более ограничен. Для тех отчаянных энтузиастов, которые будут продолжать испытывать контрактную систему на прочность, мы готовим внедрение новых форм автоматизированного контроля, автоматическую проверку цен, электронный магазин, который сократит объем закупок у единственного поставщика.

Конструктивная позиция

– Это две принципиально разные системы, поскольку они решают две разные задачи. При госзакупках 90% приобретаемых товаров являются продукцией конечного потребления. А 90% объема закупок компаний приходится на товары промежуточного спроса (сырье, из которого изготавливают продукцию) либо товар инвестиционного спроса (станки и оборудование).

Контрактная система прежде всего должна обеспечить эффективное расходование бюджетных средств. Поэтому 44-й закон детально регламентирует процедуры планирования закупок, определения поставщика, исполнения контрактов. Компании, в отличие от государственных закупок, самостоятельно должны заботиться о своей экономической эффективности и снижении издержек. К этому их стимулирует рынок. Поэтому должно быть разное регулирование. Система закупок компаний не должна заменять систему корпоративного управления. Кроме того, в органы управления всех государственных компаний входят представители государства. Попытка ужесточить правила закупок госкомпаний – это признание в том, что государственные представители в советах директоров работают неэффективно. Но если мы не в состоянии управлять нашим имуществом, так, значит, его надо приватизировать. Здесь повышение эффективности заключается в другой плоскости.

– Да, но не надо пытаться подменить корпоративные системы регулирования единой для всех госкомпаний системой закупок. Для этого есть советы директоров, государственные представители, то, что долго придумывал весь мир. И не надо вместо этого ставить дядьку с дубиной в виде контрактной системы. Этим мы, как и любыми другими ограничительными мерами, только увеличиваем издержки. То есть уменьшаем конкурентоспособность. Фактически в жестко зарегулированной системе менеджмент, какой бы он ни был, будет больше беспокоиться о процедурах, чем об эффективности деятельности. Это тупиковый путь.

Поэтому регулирование закупок госкомпаний, безусловно, должно устанавливать общие правила, но опираться на гражданское законодательство.

– Закон дискуссионный. Ряд норм встречают аргументированные возражения со стороны участников рынка. Понимаете, нельзя исходить из того, что все менеджеры [гос]компаний обуреваемы только одной идеей – как украсть. Все изменения должны быть направлены на снижение хозяйственных издержек компаний.

Основное возражение у заказчиков вызывает не установление исчерпывающего перечня способов закупок, а запрет на отказ от заключения договора с победителем торгов и ограничения на внесение изменений в договор после того, как он заключен.

Компании также выступали со встречными предложениями. Например, вывести из закона о закупках внутригрупповые сделки, когда компания покупает сырье у своей дочерней структуры, сделанной специально для этого. Никто другой в принципе не может его поставить. Например, если компания добывает нефть и поставляет ее на свой нефтеперерабатывающий завод. Или поковку для вала, который вы сами точите. С этим согласились, и норма о выведении таких сделок будет в пакете поправок.

Некоторые предложения компаний пока под вопросом. Например, они предлагают регулировать процедуры только до заключения контракта, а дальше должен действовать Гражданский кодекс. Он будет определять, как изменять контракты. Другая точка зрения, что надо регулировать по максимуму.

Задача государства – сформулировать для госкомпаний такие требования, которые сами компании сформулировали для дочерних структур, ведь у них такие же задачи: обеспечить прозрачность, предсказуемость и снижение издержек.

– Да, в основном согласились. Мы предлагаем дифференцированный подход. Установить в законе жесткое регулирование процедур закупок, которые проводятся только для малого и среднего бизнеса. Перевести эти закупки на электронные площадки, отобранные в соответствии с законодательством о контрактной системе. С учетом существующей 10%-ной квоты на такие закупки их общий объем составит более 1 трлн руб. Для остальных закупок предполагается также ввести исчерпывающий перечень способов определения поставщика, но с менее жестким регулированием. Сохранить право заказчиков проводить такие закупки на любых электронных площадках. Пойдем мы в итоге на такой вариант или нет, решится в ходе переговоров.

Заказчики готовы к электронным торгам

– Подготовлен пакет поправок в 44-й закон о контрактной системе, он практически полностью согласован с министерствами и участниками рынка, поэтому проблем с ним не ожидаем. В законопроекте предусмотрен перевод 100% конкурентных закупок в электронный формат. Ужесточены требования к операторам электронных площадок, вводится единая аккредитация поставщиков на всех электронных площадках, устанавливаются требования в системе независимого регистратора. Важным нововведением будет снижение размеров обеспечения заявок, в ценовом диапазоне до 5 млн руб. предполагаем полностью отказаться от такого обеспечения. Для их поставщиков обеспечение заявки – это и отвлечение денег, и бюрократическая канитель.

Другим важным законодательным изменением, которое подготовлено нами, будет ограничение до 30 дней предельных сроков оплаты контрактов. В настоящее время срок оплаты контрактов в среднем составляет около двух месяцев. В рамках мониторинга мы выявляли случаи, когда за поставленный товар, выполненную работу, оказанную услугу заказчики рассчитывались более чем через восемь месяцев. По нашим оценкам, постоянная задолженность заказчиков перед поставщиками за фактически поставленный товар в течение года составляет около 32 млрд руб. Это средства, которые фактически выведены из экономики.

– Это возражение надуманное. Все заказчики сейчас обязаны взаимодействовать через интернет с Единой информационной системой (ЕИС). Кроме того, есть категории закупок, которые разрешены только через электронный аукцион. Так что заказчики к этому готовы. Электронные процедуры более удобны как для заказчиков, так и для поставщиков. Мониторинг показывает, что в ряде случаев заказчики добровольно проводят электронные аукционы в случаях, когда закон предоставляет им право провести обычную «бумажную» процедуру. Кроме того, на электронных аукционах среднее количество заявок почти в полтора раза превышает среднее количество заявок на бумажных процедурах. Нельзя подстраиваться под низкие стандарты. Сейчас ХХI век, и не надо подстраиваться под технологии ХIХ в. Все-таки интернет – требование времени, и, если эти изменения станут поводом обеспечить хорошим доступом в интернет отдаленных заказчиков, тем лучше.

– Предусмотрено создание универсальных торговых площадок. На них будут проходить не только закупки государства, но и торги в рамках приватизации, по продаже имущества и имущественных прав, т. е. все предусмотренные законодательством обязательные торги. Пока на ближайшее время решено оставить систему из действующих пяти площадок. Раз это вызвало такую дискуссию на рынке, значит, он недостаточно созрел для изменений и вопрос отбора надо дополнительно прорабатывать.

700 новых МУПов

– Возможность создания унитарных предприятий на конкурентных рынках и предоставления им бюджетных субсидий в последнее время было одним из основных способов вывода закупок из-под обязанности проводить конкурентные процедуры определения поставщика, предусмотренные контрактной системой.

Посредством таких схем чаще всего выводятся из-под действия 44-го закона закупки строительных работ, лекарственных средств и медицинских изделий, содержания территорий. Только в 2015 г. появилось более чем 700 новых унитарных предприятий. Всего в настоящее время зарегистрировано более 12 000 унитарных предприятий, совокупный объем закупок которых превышает 3,5 трлн руб. Это превышает годовой объем федеральных закупок, за исключением гостайны.

Мы считаем, что режим расходования денежных средств на закупки должен определяться не организационно-правовой формой юридического лица, а источником происхождения денежных средств. Все бюджетные средства, а также денежные средства, заработанные за счет эксплуатации государственной собственности, должны расходоваться по правилам 44-го закона.

Время на подготовку унитарных предприятий к работе по новым правилам еще есть. Необходимо назначить контрактные службы, обратиться в органы Федерального казначейства для регистрации в ЕИС в качестве заказчиков по 44-му закону. Кроме того, планы-графики закупок на 2017 г. должны быть разработаны унитарными предприятиями уже по правилам 44-го закона.

– Вопрос о распространении законодательства о контрактной системе на автономные учреждения и фонды в настоящее время рассматривается.

– Мы работаем над каталогом в тесном сотрудничестве с правительством Москвы, Высшей школой экономики. Для заказчиков Москвы использование каталога уже стало привычным. Московский каталог содержит не только перечень закупаемых товаров, но также и широкую библиотеку типовых технических заданий и библиотеку типовых контрактов. Хорошие наработки по каталогизации закупок есть у Московской области, опыт которой мы также тщательно изучили.

Каталог будет размещаться в ЕИС. Товары, работы, услуги предполагается включать в каталог с указанием единиц измерения их количества или объема, набором базовых характеристик с диапазонами их возможных значений. Каталог не будет включать информацию о конкретных торговых марках товаров и о ценах. Эта информация будет формироваться и использоваться в отдельной системе референтных цен.

– Нам продолжает не нравиться идея ограничений иностранной продукции в госзаказе и закупках госкомпаний. Это лоббистское ограничение, которым пользоваться нужно не везде и только ограниченное время. В противном случае мы делаем себе же хуже.

В настоящее время преференциальные механизмы в госзаказе распространяются более чем на 460 видов товаров, а также на всю сферу государственного оборонного заказа.

Любое подобное ограничение – удар по конкуренции. Справедливо оставить его в определенных отраслях – обороне, фармацевтике. Импортозамещение должно быть частью промышленной политики, мы видим успешные примеры в локализации производства автомобилей, но стимулировать его надо не через ограничения закупок.

Кроме того, такие ограничения создают проблемы во взаимодействии с нашими партнерами по Евразийскому экономическому союзу.

В настоящее время мы работаем над созданием системы критериев для введения запретов или ограничений на поставку иностранных товаров для государственных нужд. Введение этих критериев позволит исключить необоснованное ограничение конкуренции в закупках. Например, мы считаем, что отечественная продукция, на которую предполагается распространить меры поддержки, должна обязательно поставляться на экспорт в объеме не менее 10%. Это необходимо, чтобы исключить технологическое отставание. Экспорт позволит сверять качество производимой продукции с требованиями не только российского, но и внешних рынков.

– Качество функционирования ЕИС нас все еще не устраивает, хотя за последние полтора года оно улучшилось. Мы это оцениваем по количеству жалоб на работу системы, которые поступают в наш адрес. Кроме того, в текущем году мы проводили электронное анкетирование пользователей системы. Получили информацию о том, что информационным наполнением ЕИС и удобством работы в ней в целом удовлетворены около 70% пользователей. Доля пользователей, которые резко негативно высказываются в отношении ЕИС, в настоящее время не превышает 17%.