Каким должно быть эффективное бюджетное правило

Резкая девальвация в конце прошлого года сделала невозможным использование бюджетного правила в его прежнем виде для расчета параметров федерального бюджета на 2016-2018 гг. из-за взрывного роста расходов, связанного с пересчетом заложенной в правило долларовой цены на нефть по новому, значительно более низкому курсу рубля. Минфин предложил несколько вариантов корректировки бюджетного правила, чтобы сбалансировать расходную часть с возможностями бюджета в условиях экономического кризиса. Но эти варианты не решают проблему, поскольку продолжают увязывать расходы бюджета с историческими ценами на нефть, которые слабо связаны с объемами будущей сырьевой ренты.

Если говорить коротко, то проблема заключается в следующем. По принятому несколько лет назад бюджетному правилу расходы бюджета в заданном году определяются как доходы, которые бюджет получил бы, если бы в этом году средняя цена нефти равнялась некоторой расчетной цене плюс 1% ВВП. Расчетная цена на нефть, фигурирующая в бюджетном правиле, называется базовой ценой и определяется как средняя долларовая цена нефти за несколько лет, предшествующих году, для которого делается расчет бюджетных проектировок. Легко видеть, что если цена нефти постоянно растет, то текущая цена выше средней за прошлые годы, и правило подразумевает сохранение части текущих доходов бюджета в специальном (резервном) фонде. Если нефтяные котировки вдруг резко падают, то цена на нефть становится ниже многолетней средней, и правило предписывает тратить резервный фонд для покрытия образующегося бюджетного дефицита.

Все вроде бы правильно, но дьявол, как известно, кроется в деталях. Поскольку все бюджетные проектировки делаются в рублях, для расчета расходов бюджета необходимо конвертировать долларовую базовую цену нефти в рублевую. Исторически для этих целей правительство использовало официальный прогноз курса рубля, что время от времени вызывало вопросы у экспертов. Впрочем, принимая во внимание, что в 2010-2013 гг. среднегодовой курс находился в диапазоне 29-32 руб./$, было не слишком важно, какой именно курс брало правительство, поскольку тогда все прогнозы не слишком сильно отличались от средних значений за прошлые годы.

Девальвация все изменила. Прогнозы курса доллара резко выросли, а бюджетное правило дало сбой. Наши расчеты показывают, что формальное исполнение бюджетного правила после девальвации (при базовой цене $91,5/барр. и среднем курсе 58,9 руб./$ в 2016 г.) привело бы к росту бюджетных расходов до 19,8 трлн руб. в 2016 г. при фактических доходах в 14,1 трлн руб. Принимая во внимание то, что значительную часть средств резервного фонда правительство израсходует уже в этом году, профинансировать такой дефицит (5,7 трлн руб., или 7,2% ВВП) представляется абсолютно невозможным.

Поэтому некоторое время назад в Минфине заговорили о корректировке бюджетного правила. Поначалу предложили заменить заложенную в него долларовую базовую цену на нефть на рублевую. Логика довольно проста: поскольку бюджет считается в рублях, давайте уберем валютные риски и связанные с ними скачки бюджетных расходов. Однако при всей наглядности аргумента расчеты показывают, что эта идея тоже плохо работает. Так, базовая рублевая цена на Brent в 2016 г. оказывается равной 3050 руб./барр., что значительно ниже прогнозной цены на 2016 г., равной 3530 руб./барр. (мы ожидаем, что в следующем году средняя цена Brent составит $60 при среднем курсе 58,9 руб./$).

Иными словами, в этом случае бюджетное правило фактически предписывает формировать бюджет исходя из цены Brent в $52, что ведет к резкому сокращению расходов – до 13,6 трлн руб. с 15,2 трлн руб. в текущем году. Такое сокращение затронуло бы не только образование и здравоохранение, но и расходы на оборону и социальную политику, что в условиях сложной геополитической обстановки и приближающихся выборов вряд ли возможно.

Поэтому, чтобы сверстать бюджет и сохранить бюджетное правило, Минфин предложил другой вариант – вернуться к долларовой базовой цене на нефть, но для ее конвертации использовать расчетный курс доллара, который превалировал бы на валютном рынке, если бы средняя рыночная цена нефти равнялась базовой цене. Основная трудность при реализации такого подхода в том, что вычисление расчетного курса – довольно непростая задача. Исходя из наших оценок, в 2016 г. расчетный курс составляет 49,7 руб./$, тогда как в Минфине считают, что он должен быть равен примерно 40 руб./$. Расхождение может объясняться множеством факторов, в том числе различными оценками эластичности курса рубля по отношению к цене нефти. Наши расчеты показывают, что во втором полугодии 2014 г. 57%-ное снижение цены на нефть привело к падению курса рубля на 16-18%, а остальные 27-29% девальвации объясняются другими факторами, такими как отток капитала и выплаты по внешнему долгу. В Минфине, судя по их оценкам, оперируют более высокими значениями чувствительности курса рубля к нефтяным котировкам, полагая, что 10%-ное снижение цены на нефть вызывает ослабление рубля примерно на 6-7%.

Впрочем, похоже, что ни одна из предложенных модификаций бюджетного правила не устраивает Минфин, поскольку в последнее время стали обсуждаться варианты, предусматривающие проверенную временем индексацию (по факту сокращение в реальном выражении) расходов в ближайшие годы и возврат к бюджетному правилу только в достаточно отдаленной перспективе.

На мой взгляд, безуспешные попытки приспособить старое бюджетное правило для работы в новых реалиях наглядно свидетельствуют, что «косметические» поправки недостаточны и необходимо кардинально изменить его базовые принципы. Основная проблема, как мне представляется, заключается в том, что все обсуждавшиеся модификации бюджетного правила смотрят не в будущее, а в прошлое, пытаясь оценить объемы будущей сырьевой ренты исходя из исторической динамики цен на нефть. Всем, кто занимается прогнозированием цен сырьевых товаров, хорошо известно, что изменение цен в прошлом слабо связано с их будущей динамикой, которая определяется множеством факторов, включая баланс производства и потребления, ожидания участников рынка, геополитические события, новости глобальной экономики. Поэтому любое правило, в которое так или иначе «зашит» прогноз будущих доходов бюджета, полученный на основе исторической динамики цен на нефть, рано или поздно даст сбой, и его в очередной раз придется модифицировать, чтобы «подогнать под ответ» бюджетные проектировки.

Бюджетное правило нужно «развернуть» в будущее, для чего необходимы долгосрочные прогнозы сырьевых цен, курса рубля и экономического роста. Иными словами, данный подход предполагает, что каждый год правительство должно делать оценку приведенной дисконтированной стоимости будущей сырьевой ренты и, исходя из этой оценки, рассчитывать расходы бюджета на очередной плановый срок. Задача построения долгосрочных прогнозов, как известно, весьма непроста, в том числе и потому, что мы не можем достоверно предсказывать время наступления финансовых и экономических кризисов, войн, природных и технологических катастроф, других чрезвычайных событий в будущем. Однако, на мой взгляд, такие оценки сырьевой ренты (и, соответственно, бюджетные проектировки) будут достаточно устойчивыми даже в кризисные времена, поскольку базируются на долгосрочных прогнозах, которые в большей мере отражают происходящие фундаментальные изменения в глобальной экономике и в меньшей зависят от текущей экономической конъюнктуры.

Мнения экспертов банков, финансовых и инвестиционных компаний, представленные в этой рубрике, могут не совпадать с мнением редакции и не являются офертой или рекомендацией к покупке или продаже каких-либо активов.