Власти планируют реформировать досудебное рассмотрение жалоб налоговиками

Правительство намерено серьезно усовершенствовать процедуру досудебного обжалования бизнесом актов и действий налоговых органов у их вышестоящих коллег, сделав ее состязательной и открытой. Минфин и ФНС подготовят соответствующие поправки в Налоговый кодекс (НК) к 2027 г. Это следует из дорожной карты по направлению «Регистрация бизнеса и налогообложение» – она включена в Национальную модель ведения бизнеса до 2030 г. (есть у «Ведомостей»).

Обжалование будет проходить по усовершенствованным стандартам, которые при этом планируется применять только в случае подачи специального заявления налогоплательщиком. Новый подход предполагает, что заявитель сможет очно присутствовать при рассмотрении своей жалобы, а решение по ней будет опубликовано в полном объеме на сайте ФНС. Концепция поправок в НК должна обсуждаться с предпринимательским сообществом и заинтересованными министерствами, следует из материалов.

Кроме того, разрешать спор будет коллегия налоговых арбитров, состоящая из работников службы, следует из документа. При этом власти планируют заранее оценить их будущую нагрузку, чтобы сформировать «фильтры для категорий жалоб, которые могут рассматриваться в соответствии с новым порядком». Среди них, например, могут быть высокая госпошлина, сумма спора, категория налогоплательщика.

Согласно дорожной карте, уполномоченный при президенте по защите прав предпринимателей, его аппарат, а также региональные омбудсмены получат право на защиту прав налогоплательщиков при такой процедуре. В последующем эту функцию планируется усилить, наделив процессуальными правами общественного представителя аппарата уполномоченного в сфере защиты прав налогоплательщиков. ФНС к началу 2027 г. должна будет разработать регламент с детальным описанием рассмотрения жалоб по новой процедуре, а также вовлечения в этот процесс общественного представителя по защите прав налогоплательщика (запрос его мнения по жалобе, заслушивание выступления и др.), следует из дорожной карты.

В 2024 г. было подано 485 досудебных жалоб, что на 7,1% меньше показателя 2023 г., следует из данных ФНС. Из этого числа заявок было удовлетворено 26,6%, или 129. Сумма требований по ним составила 57,4 млн руб.

«Ведомости» отправили запрос представителям ФНС и Минфина.

Как сейчас устроено оспаривание

Согласно существующему порядку, предусмотренному НК, обжаловать можно вступившие в силу ненормативные акты, действия или бездействие должностных лиц, если они нарушают права заявителя. При этом он не может сразу обратиться в суд без прохождения этой процедуры (за некоторыми исключениями – например, при наличии актов ненормативного характера, принятых ФНС по итогам рассмотрения жалоб). 

С 1 января текущего года налогоплательщики могут подавать жалобы в упрощенном порядке – срок их рассмотрения в таком случае не должен превышать семь рабочих дней. Сделать это можно только в электронной форме. В этом случае жалобу рассматривает тот же налоговый орган, акты, действия или бездействие которого оспариваются. Если в течение семи дней она не будет удовлетворена, то ее рассмотрит уже вышестоящий налоговый орган в общем порядке. 

Несмотря на попытки властей предложить бизнесу и ФНС альтернативные способы разрешения споров, стороны по-прежнему часто обращаются в суд. Согласно данным судебного департамента при Верховном суде, за первые шесть месяцев текущего года в арбитражные суды первой инстанции поступило 1589 налоговых дел, что немногим меньше показателя аналогичного периода 2024 г. (1612), писали «Ведомости» 22 октября. Сумма удовлетворенных требований за этот период достигла 3 млрд руб., что в 10 раз больше показателя за аналогичный период прошлого года, но на треть меньше, чем в 2023 г. Одновременно за этот период значительно выросли и заявленные требования – в 2025 г. они составили 15 млрд руб. против 2,17 млрд руб. за первое полугодие 2024 г.

Почему необходимо менять процедуру

Существующая процедура часто воспринимается бизнесом как «аффилированная»: рассмотрение жалобы тем же ведомством, решение которого обжалуется (пусть и вышестоящим органом), создает фундаментальный конфликт интересов и подрывает доверие к объективности процесса, говорит генеральный директор национальной юридической компании «Митра» Юрий Мирзоев. Кроме того, существующая процедура – письменная и несостязательная: налогоплательщик не может непосредственно участвовать в процессе, задавать вопросы, как в суде, продолжает он. Ее основная функция зачастую сводится к «бумажной формальности» и отмене только вопиющих ошибок, а не к реальному разрешению спора, отмечает Мирзоев. 

«На уровне региональных управлений редко удовлетворяются жалобы – обычно это происходит не более чем в двух случаях из 10 и то лишь частично. Сейчас у налогоплательщиков больше надежд на ФНС», – говорит эксперт. 

Действующая процедура воспринимается бизнесом как «свой против своих», где вышестоящий орган, как правило, склонен защищать позицию нижестоящего, которая с большой долей вероятности с этим же вышестоящим налоговым органом и согласовывалась, соглашается партнер Б1 Дмитрий Книженцев. Многие жалобы, в удовлетворении которых отказано, переносят судебный спор в суд, при этом более качественное и справедливое досудебное рассмотрение могло бы сэкономить время и ресурсы всех сторон, а также снизить нагрузку на судебную систему, уверен он. 

Планируемые изменения призваны решить сразу несколько задач, возникающих на фоне текущих экономических вызовов, считает советник «МЭФ Legal» Денис Кожевников. С одной стороны, они помогут улучшить собираемость, с другой – будут способствовать более открытой работе с налогоплательщиками, чтобы одни учились на ошибках других, считает он. Сейчас наиболее распространенные споры касаются сделок с «недобросовестными» контрагентами и дроблением бизнеса, отмечает Кожевников.

Предлагаемые меры – «значительный шаг вперед», который может повысить уровень объективности, но не станет абсолютной ее гарантией, считает Мирзоев. Например, принятие решения не одним должностным лицом, а коллегией усложняет возможность прямого административного давления и заставляет арбитров более взвешенно подходить к аргументации, говорит он. Присутствие налогоплательщика дает возможность лично изложить позицию, ответить на вопросы, сразу представить дополнительные доказательства и услышать аргументы другой стороны, что дисциплинирует все стороны, продолжает юрист. 

Сейчас налогоплательщиков приглашают на рассмотрение жалобы только в специальных случаях, например при выявлении противоречивых сведений, напоминает Книженцев. В то же время возможность устно изложить позицию, ответить на вопросы коллегии и сразу реагировать на аргументы инспекции изменит процесс: он станет живым диалогом и, вероятно, это заставит представителей налоговых органов более тщательно готовить обоснование своей позиции, полагает он.

Еще одна мера – публикация решений, это мощный инструмент для формирования единообразной правоприменительной практики внутри ФНС, отмечает Мирзоев. При этом нельзя забывать, что арбитры – все те же работники налоговой службы, которые являются частью единой вертикали, что создает риски проявления корпоративной солидарности, говорит он.