Минэк опроверг шесть доводов США о признании экономики России нерыночной

Министерство экономического развития России не согласилось с доводами минторга США об отзыве у российской экономики статуса рыночной. Об этом говорится в расследовании американского ведомства с аргументами, подтверждающими принятие решения, ответ Минэка включен в приложения к документу («Ведомости» с ним ознакомились). Поводов для пересмотра последнего решения США не появилось, говорится в позиции министерства.

Рыночный статус был предоставлен России минторгом в 2002 г. Спустя почти 20 лет, в августе 2021 г., министерство проводило анализ рыночности российской экономики в ходе антидемпингового анализа поставок карбамидно-аммиачной смеси. Но в октябре того же года министерство подтвердило статус российской экономики как рыночной, заявив об отсутствии достаточных оснований для его отзыва. В мае 2022 г. минторг США начал пересмотр этого решения со ссылкой на «изменившиеся обстоятельства».

«Страна с нерыночной экономикой» – понятие из закона США 1930 г. «О тарифах». Так называют иностранное государство, в котором по заключению минторга США затраты и цены не определяются в соответствии с рыночными принципами. В настоящее время в списке стран с нерыночной экономикой 11 государств, не считая России: Китай, Вьетнам и девять бывших союзных республик.

Закон устанавливает особый порядок расчета демпинговой маржи в отношении товаров из стран с нерыночной экономикой. Демпингом в международной торговле называется реализация товара на экспортном рынке по цене ниже его «нормальной стоимости». Обычно под «нормальной стоимостью» понимается внутренняя цена товара в стране-экспортере. Разница между этой ценой и расценками экспортеров считается демпинговой маржей. Чем больше разница между ценами, тем более высокую антидемпинговую пошлину может установить страна-импортер.

Цель присвоения государству нерыночного статуса – именно в том, чтобы получить возможность увеличивать пошлину. При включении страны в этот список у властей появляется основание рассчитывать «нормальную стоимость» не из внутренних цен, а с помощью собственной сложной методики. В частности, для определения справедливой расценки применяются цены на факторы производства конкретного товара в стране с нерыночной экономикой. Рассчитанная таким образом «нормальная стоимость» заведомо выше внутренних цен и определяется в значительной степени формулами, на основании персональных суждений о стоимости факторов производства. Получается, что экспортер, продающий товары дешевле заведомо более высокой «нормальной стоимости», автоматически демпингует.

Одной из явных целей закона «О тарифах» был СССР. Сразу после его принятия в 1930 г. минфин США ввел антидемпинговые пошлины на импорт советских спичек на том основании, что их продажная цена ниже настоящей добросовестной стоимости. Далее вводились барьеры на ввоз советского асбеста, марганца и пиломатериалов. С антидемпинговыми делами при экспорте своей продукции часто сталкивается Китай. Отсутствие у него статуса рыночной экономики было одним из главных оснований США в торговой войне против китайского импорта в 2018–2019 гг. Тогдашний президент Дональд Трамп инициировал повышение или введение пошлин на тысячи наименований китайских товаров, объем импорта которых оценивался в $370 млрд в год. Если первые волны повышений затрагивали в основном средства производства и полуфабрикаты, то последние коснулись потребительских товаров на сумму $126 млрд (включая AirPods, холодильники, телевизоры, одежду и игрушки).

Минторг США оценивает рыночность экономики по шести показателям: степень конвертируемости валюты, способ определения заработной платы, деловой климат для иностранных инвесторов, уровень госучастия в экономике, влияние государства на распределение ресурсов и контроль над ценами, а также прочие административные меры. Ключевые замечания касаются требования России оплачивать газ рублями, подготовки законопроекта о внешнем управлении и ограничений для инвесторов из недружественных стран. В докладе министерство в качестве доказательств своих аргументов во многих случаях приводит ссылки на статьи с обзором мер российского правительства в иностранных СМИ, например Bloomberg и Reuters, аналитические публикации в специализированных журналах.

Ни один из аргументов минторга надлежащим образом не подтверждается ни реальной практикой, ни документами, пишет Минэк к преамбуле к своим контраргументам. Более того, часть последних решений правительства, на которые ссылаются власти США, были приняты в ответ на санкции, уточняет представитель министерства. В пресс-релизе Минэка, опубликованном 11 ноября, решение было названо «сугубо политическим». В ведомстве не исключили, что Россия задействует процедуры разрешения споров для обжалования решения. По словам представителя министерства, принятое решение нелогично, потому что нерыночность устанавливается на основании критериев, которые были созданы по инициативе США.

Конвертируемость валюты и рынок труда

После начала специальной военной операции (СВО) и последующего оттока капитала правительство ввело требования по конвертации валюты и другие меры контроля за движением капитала, которые повлияли на стоимость рубля, говорится в отчете. Это подкрепляется принятием нескольких нормативных мер: введением обязательной продажи выручки экспортерами, ограничений на перевод средств за рубеж (сначала лимит был установлен на уровне $5000, затем постепенно увеличился до $150 000) и вывоз наличной валюты в размере $10 000, а также требованием оплачивать газ рублями. Эти меры нужны были, чтобы ограничить отток капитала и повысить курс рубля на время, иначе он значительно упал бы, говорится в отчете.

Кроме того, минторг США утверждает, что в России де-факто существует множественный обменный курс – банки покупают и продают рубли по курсу, который сильно отличается от официального, а также есть черный рынок, где курс варьируется. В документе говорится, что в мае 2022 г. российские банки продавали доллары в среднем на 20% дороже официального курса (ЦБ устанавливает курс на следующий день, но не требует продавать и покупать валюту по нему).

В ответе Минэка говорится, что меры были приняты в ответ на действия США и других стран по дестабилизации российской финансовой и банковской системы. Рубль свободно конвертируется в валюты других стран, отмечает министерство. Меры контроля за движением капитала и ограничения на обмен валюты, которые, по заявлению минторга, могли повлиять на курс, были приняты в противовес санкциям, поясняет Минэк. Кроме того, многие из этих мер российского правительства и ЦБ уже отменены или смягчены. Требование для российских экспортеров о продаже 80% валютной выручки было отменено 10 июня, ограничения на перевод средств за рубеж также смягчены, указывает министерство. Выдача иностранной валюты банками была ограничена из-за низкого уровня валютной ликвидности на российском финансовом рынке, но с 18 апреля запрет также был снят, напоминают в Минэке.

Следующий критерий рыночной экономики, который принят в США, заключается в том, что размер зарплаты должен определяться свободным торгом между работником и работодателем. В отчете, подготовленном в 2021 г., отмечалось, что по сравнению с 2002 г. ситуация с назначением зарплат в России улучшилась, при этом «правительственные репрессии против забастовок работников привели к тому, что рабочие не могли добиваться желаемых результатов». Ситуацию ухудшило, по мнению американского министерства торговли, принятие поправок в Трудовой кодекс, которые позволяют правительству устанавливать особенности правового регулирования трудовых отношений в отдельных организациях, связанных с оборонно-промышленным комплексом. В таких компаниях отдельными актами могут менять порядок и условия привлечения к сверхурочному и ненормированному графику, работе в ночное время, в выходные и праздники, а также предоставление ежегодных отпусков сотрудникам. Это, по мнению минторга, привело к усилению контроля правительства над рынком труда.

В Минэкономразвития парируют, что значимые изменения на российском рынке труда не происходили.

Деловой климат для иностранных инвесторов

Принятие ряда нормативных актов после февраля 2022 г. ухудшило деловой климат, это усугубляется уходом иностранных компаний из России из-за СВО, отмечается в документе минторговли. Одними из аргументов минторга по этому вопросу являются утверждение списка недружественных стран и необходимость согласовывать иностранцам сделки с правительственной комиссией по иностранным инвестициям.

Еще один аргумент США об ухудшении климата – запрет эмитентам российских ценных бумаг размещать депозитарные расписки на иностранных биржах. В апреле был подписан закон о делистинге депозитарных расписок российских компаний с иностранных площадок с последующей конвертацией в отечественные ценные бумаги.

Также минторговли США критикует законопроект о внешнем управлении, который был подготовлен в ответ на уход иностранных компаний из России. Документом предлагается в организациях, которые объявили о прекращении деятельности в России, вводить внешнюю администрацию по решению суда, в случае если иностранные лица из недружественных стран прямо или косвенно владеют более 25% их акций. Проект закона был принят Госдумой в первом чтении 24 мая, при этом поправки ко второму чтению так и не были внесены.

Кроме того, по мнению минторговли, в России была легализована «кража прав интеллектуальной собственности изобретений из недружественных стран». Речь о поправках в Гражданский кодекс, разрешающих использование запатентованных изобретений из недружественных стран за компенсацию.

Правительство России не ограничивает доступ иностранных инвесторов на российский рынок, отмечает Минэкономразвития. Более того, Россия продолжает улучшать деловую среду, чтобы повысить свою привлекательность для иностранных инвесторов, указывает Минэк: например, с 10 декабря 2021 г. были упрощены иностранные инвестиции для ряда отраслей, а постановлением правительства от 10 марта 2022 г. были смягчены меры государственного и муниципального контроля. В то же время Минэк замечает, что на иностранные инвестиции существенное влияние оказывают отключение крупнейших российских банков от SWIFT, блокировка счетов российских организаций за рубежом, понижение суверенного кредитного рейтинга России международными рейтинговыми агентствами (в том числе из-за введения санкций, которые препятствовали возможности погасить свой внешний госдолг), ограничения платежных систем Visa и Mastercard.

Утверждение о национализации иностранных фирм, которая может привести к увеличению доли государства в экономике, неверно, поскольку в основном иностранные компании, покинувшие Россию, были приобретены частными российскими предприятиями, например McDonald’s, Fazer, Valio, HomeCredit и др., добавляет Минэк. Единственным исключением является Renault, доля которой в «АвтоВАЗе» была продана государственному предприятию НАМИ, но в рамках сделки Renault может выкупить свою долю обратно.

Утверждение о том, что законопроект о внешнем управлении позволит правительству передавать иностранные активы другим компаниям, неверно, отмечают в Минэке. Согласно законопроекту, внешнее управление может быть назначено только по решению суда, для этого должны быть соблюдены определенные условия, в том числе отсутствие в компании руководства. Кроме того, проект закона, на который ссылается минторговли, все еще находится на рассмотрении, напоминают в Минэке.

Госучастие и свобода слова

Минторговли считает, что правительство России укрепило свою роль в экономике, создав «национальных чемпионов» – крупные конгломераты и госкомпании, доминирующие в стратегических секторах экономики, в том числе в банковском деле, в сфере нефти и газа, обороны, строительства, нано- и ядерных технологиях.

В этом пункте ключевой аргумент – требование России платить за газ рублями. По оценке минторговли, правительство использовало «Газпром», чтобы прекратить подачу газа зарубежным странам и компаниям, которые откажутся проводить платежи за газ из недружественных стран в рублях. Это было необходимо, чтобы создать искусственный спрос на российскую валюту и остановить обесценивание рубля, вызванное оттоком капитала из России, полагают в минторговли. Таким образом, правительство в том числе повлияло на прибыль «Газпрома», говорится в отчете.

Следующий фактор – уровень правительственного контроля над распределением ресурсов и ценами. Цены на природный газ, потребляемый внутри страны, традиционно намного ниже экспортных цен и мировых цен на природный газ, отмечают в минторговли, это создает несправедливое конкурентное преимущество для российских производителей, а также имеет важные последствия для конечных цен на товары, произведенные в России.

Минторг также считает, что Россия осуществляет государственный контроль над ценами на металл. По оценке ведомства, в марте 2022 г. правительство поручило производителям стали и других металлов снизить внутренние цены. Минпромторг официально сообщил, что «дал металлургическим предприятиям рекомендации по формированию прозрачной цены на внутреннем рынке». Замглавы Минпромторга Виктор Евтухов ранее говорил, что допустимая наценка к себестоимости – 20–25%, при этом правительство стремится стимулировать спрос на металлы на внутреннем рынке.

Также в минторговли США указывают, что 14 июля были приняты поправки к закону «Об обороне», которые требуют от компаний независимо от формы собственности заключать и выполнять госконтракты на производство товаров и оказание помощи в военных действиях. Речь идет о спецмерах правительства, которые позволят использовать возможности бизнеса и трудовые ресурсы для помощи оборонно-промышленному комплексу, такие поправки Госдума приняла в июле.

Степень контроля российского правительства над распределением ресурсов и над решениями предприятий о ценах и объеме выпуска продукции, по мнению Минэка, незначительна. Утверждение минторга относительно металлургов неверно, указало министерство: никаких действий по контролю над ценами производителей стали и других металлов правительство не предпринимало, говорится в ответе Минэка.

Утверждение минторга о том, что российский газ требуется оплачивать в рублях, неверно, поскольку такой способ расчетов должен быть согласован всеми сторонами соглашения, добавляет Минэк.

Раздел «Прочие административные меры» включает в себя информацию об уровне коррупции, свободе слова, верховенстве закона, защите прав собственности. По оценке минторговли, все эти показатели ухудшились в России с момента публикации доклада от 2021 г.

Правительство России, по мнению минторговли, перешло к правовой системе, которая больше не защищает основные экономические свободы. Эта трансформация иллюстрируется недавними изменениями российского законодательства, которые в том числе ведут к нарушению прав человека и ограничению свободы СМИ, считают в минторговли.

Эти доводы также не свидетельствуют о нерыночном характере экономики, полагает Минэк. В марте в России были приняты поправки в Уголовный кодекс о распространении заведомо ложных сведений о применении Вооруженных сил, напоминают в Минэке, при этом ограничение ложной или недоказанной информации не искажает рыночные условия российской экономики.

Инструмент конкурентной борьбы

Когда минторг США начал новое расследование, все удивились, потому что год назад было решение о признании нашей экономики рыночной, отмечает заведующий кафедрой торговой политики НИУ ВШЭ Максим Медведков. Расследование основано либо на предположениях, либо на существенном преувеличении влияния тех мер, которые были приняты для стабилизации экономической ситуации в условиях санкций, подчеркивает Медведков. Например, появление категории недружественных стран было макропруденциальной мерой, она является рыночной в условиях, если не затрагивает основы функционирования экономики. Также в докладе были ссылки на законы, которые даже не приняты, – речь о законопроекте о внешнем управлении. Кроме того, там рассматривается кейс McDonald’s и «Вкусно – и точка» с точки зрения нарушения интеллектуальных прав, хотя между компаниями были достигнуты договоренности и заключена сделка.

Это решение – еще один шаг в конкурентной борьбе на мировом рынке и дополнительный инструмент для США, чтобы препятствовать свободной торговле, считает руководитель направления реального сектора ЦМАКПа Владимир Сальников. Оно не сильно повлияет на российских экспортеров, потому что со стороны США уже и так действуют ограничения на поставки, добавляет он. «У России со Штатами традиционно торговля была не очень активная, сейчас она кратно упала. Там мало что осталось ограничивать, но если захочется, то всегда можно – например, поставки через третьи страны», – считает эксперт. Отчасти это может быть демонстративный шаг, «пиар-акция», чтобы усилить давление, полагает Сальников.

Данные Trade Map по итогам 2021 г. показывают, что наибольшую долю в импорте в США из России занимали нефть и нефтепродукты, драгоценные металлы и камни, удобрения, рыба, редкоземельные металлы, алюминий, древесина, отмечает аналитик по товарным рынкам «Открытие инвестиций» Оксана Лукичева. К этим позициям могут быть применены повышенные пошлины, тем более что американские производители теряют конкурентоспособность относительно товаров из России, считает эксперт. Конкретных данных по компаниям-поставщикам нет, но можно предположить, что под угрозой UC Rusal, «Алроса» и «Норникель», говорит Лукичева.

Присвоение какому-либо государству статуса страны с нерыночной экономикой позволяет США применять жесткие нерыночные методы регулирования международной торговли, указал эксперт «БКС мир инвестиций» Евгений Миронюк. Последствия будут значительными, если США по аналогии с введением вторичных санкций начнут требовать таких же мер к России от своих партнеров, заметил эксперт, но пока у США недостаточно рычагов воздействия на страны, которые активно развивают торговлю с Россией. В моменте вряд ли российские экспортеры начнут испытывать большее давление, но в перспективе восстановление товарооборота США и России будет затруднено, заключил он.

У России есть два пути: первый – потребовать провести новое расследование через какое-то время, как было сделано в 2001 г., второй – оспорить эти меры в ВТО, считает Медведков. «В ВТО у нас достаточно высокий шанс сделать это успешно. Хотя процесс длинный – это не месяц, а годы», – указывает Медведков. Сейчас Апелляционный орган ВТО по разрешению споров не действует, но этот кризис может быть урегулирован к 2024 г., полагает эксперт.