«Самый сложный» бюджет принят в первом чтении: каковы его слабые стороны

Проект федерального бюджета на 2023–2025 гг. в среду, 26 октября, прошел в Госдуме первое чтение. Представляя документ на пленарном заседании, министр финансов Антон Силуанов в числе основных приоритетов на ближайшую трехлетку назвал выполнение социальных обязательств, обеспечение безопасности страны, технологическую независимость и восстановление новых регионов. Проект бюджета учитывает новые вызовы и ограничения, подчеркнул министр. Второе чтение запланировано на 22 ноября. Ранее Силуанов называл этот бюджет самым сложным в своей карьере. Депутат Андрей Макаров во время рассмотрения документа в возглавляемом им комитете – по бюджету и налогам – высказывал аналогичную точку зрения.

Согласно документу, расходы бюджета в 2023 г. ожидаются в объеме 29 трлн руб., в 2024 г. – 29,4 трлн руб., в 2025 г. – 29,2 трлн руб. Доходы 2023 г. должны составить в сумме 26,1 трлн руб. (из них 8,9 трлн – нефтегазовые), в 2024 г. – 27,2 трлн руб. (8,7 трлн), в 2025 г. – около 28 трлн руб. (8,5 трлн). При этом базовые нефтегазовые поступления на ближайшие три года определены на уровне 8 трлн руб., таким образом, ожидаются дополнительные доходы от нефти и газа в размере 939 млрд руб. в 2023 г., 656,3 млрд руб. – в 2024 г. и 488,5 млрд руб. – в 2025 г.

Дефицит бюджета на протяжении следующей трехлетки будет постепенно снижаться: в 2023 г. – 2,9 трлн руб., 2% ВВП, в 2024 г. – 2,2 трлн руб., 1,4% ВВП, в 2025 г. – 1,3 трлн руб., 0,7% ВВП. Основными источниками его покрытия должны стать госзаимствования. При этом в 2023–2024 гг. для обеспечения сбалансированности бюджета возможно использование средств фонда национального благосостояния (ФНБ) в объеме 2,9 трлн и 1,3 трлн руб. соответственно. Объем фонда на конец 2022 г. ожидается на уровне 8,99 трлн руб. (6,2% ВВП), в 2023 г. – 6,3 трлн (4,2%), в 2024 г. – 5,95 трлн (3,7%), в 2025 г. – 6,6 трлн (3,9%).

Глава Счетной палаты Алексей Кудрин, выступая с заключением на проект бюджета, обратил внимание на оптимистичные, по его мнению, оценки Минэкономразвития по ряду показателей макропрогноза, в частности по экспорту, импорту и курсу рубля. «В соответствии с этим несколько более оптимистичные оценки доходов требуют дополнительного внимания», – заметил он. На риски по запланированным доходам также обратил внимание глава комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров. В частности, он напомнил о возможном введении потолка цен на российскую нефть и заявлении президента, что Россия не будет поставлять энергоресурсы тем странам, которые введут такие ограничения.

Силуанов, отвечая на вопрос о плане действий на случай, если доходы окажутся ниже запланированных, отметил, что есть различные возможности – от заимствований до средств ФНБ. «Ресурсы есть», – подчеркнул министр. При этом он добавил, что сейчас не самое лучшее время для кардинальных налоговых изменений для всего бизнеса или граждан. «Поэтому мы очень точечно предложили изменения налогов на следующий год, касающиеся только рентных налогов», – указал Силуанов.

Трехлетняя устойчивость

Налоги, поступающие в федеральный бюджет, устойчивы и хорошо собираемы, поэтому основные риски связаны не с доходной, а с расходной частью, отметил главный экономист агентства «Эксперт РА» Антон Табах. При этом, скорее всего, для покрытия дефицита в ближайшие годы удастся обойтись заимствованиями и тратами средств ФНБ – без новых налоговых изменений, считает он. В текущем году бюджет сможет аккумулировать 11,5–12 трлн руб. нефтегазовых доходов при среднегодовой цене Urals около $75 за баррель, а проект на 2023 г. предполагает сбор около 9 трлн руб. поступлений от нефти и газа, т. е. на 20–25% меньше, заметил главный аналитик ПСБ Денис Попов.

При этом план нефтегазовых доходов на следующий год уже учитывает около 1,2 трлн руб. сборов от усиления налоговой нагрузки на сектор, а значит, снижение доходов от базы 2022 г. ожидается в еще большем размере – около 35%, добавил он. Таким образом, бюджетный план достаточно консервативен и предполагает сильное сокращение нефтегазовых доходов при прогнозе умеренного снижения цены Urals (примерно на 7% меньше вероятного результата этого года), указал эксперт. Прогноз снижения цены Urals в 2023 г. от ПСБ еще более консервативный (-15%), однако и он не позволяет ставить под сомнение бюджетный план по нефтегазовым доходам, отметил Попов.

На нефтяные сверхдоходы окажет локальное влияние уменьшение поставок в отдельные «дружественные» страны, указал эксперт «БКС мир инвестиций» Евгений Миронюк. По его словам, то, что два крупнейших НПЗ Индии прекратили покупать российскую нефть на рынке спот, а морские поставки сырой нефти из России на неделе по 21 октября упали до рекордного минимума, – это сигнал о том, что по крайней мере в ближайшие месяцы проблемы реализации могут сохраняться. Сценарий существенного снижения поставок не закладывался при расчете доходов бюджета, отметил эксперт. При падении нефтегазовых доходов дефицит бюджета может быть профинансирован прежде всего за счет ФНБ, а также внутренних заимствований, успешность которых определяется высокой ликвидностью, предоставляемой банковскому сектору под низкие процентные ставки, заметил Миронюк.

Сырьевые риски

Рисками для нефтегазовых доходов в ближайшую трехлетку является возможное падение цен на сырье из-за ожидаемой аналитиками глобальной рецессии, а также сокращение объемов экспорта из-за мирового экономического спада и западных санкций, отметил главный аналитик Совкомбанка Михаил Васильев. Потолок цен на нефть может привести к сокращению объемов российского экспорта, если не удастся перенаправить потоки с запада на восток, добавил он. Также многое будет зависеть от готовности США применять вторичные санкции к покупателям российской нефти выше ценового лимита, заметил эксперт. Кроме этого, по его словам, риском для нефтегазовых доходов в ближайшую трехлетку является ситуация более крепкого рубля, чем заложено в макропрогнозе. Риском для ненефтегазовых доходов является более сильный или более продолжительный экономический спад в России, считает Васильев.

Потолок цен на российскую нефть вряд ли может стать существенным риском, учитывая отсутствие у Еврокомиссии договоренности по нему и в целом неясную структуру отслеживания и штрафов за превышение, наличие механизмов обхода тем или иным способом этих ограничений, а также перенаправление поставок в Азию, считает Попов. Среди возможных рисков реализации бюджетного плана по нефтегазовым доходам можно отметить только существенное снижение дружественными странами объемов покупки российской нефти и газа, добавил он. Но на текущий момент, по мнению эксперта, этот сценарий выглядит маловероятным. Риск значимого падения цен на энергоресурсы также пока несуществен на фоне развития глобального энергетического кризиса, сложностей с реализацией антиинфляционной политики в развитых экономиках, а также устойчивости сделки ОПЕК+, полагает он.

Рассуждать о том, чем грозит падение нефтегазовых доходов в условиях исчерпания средств ФНБ и других резервов, а также невозможности занимать на внутреннем рынке по нормальным рыночным ставкам, сейчас преждевременно, считает Миронюк. Текущий бюджетный план достаточно сбалансирован и имеет запас прочности для демпфирования умеренного ухудшения конъюнктуры в 2023 г., считает Попов. В 2023 г. усиления налогового бремени на экономику эксперт не ожидает. В целом федеральный бюджет на ближайшую трехлетку выглядит устойчивым, согласен Васильев. Резервы для финансирования дефицита бюджета у Минфина есть значительные – это и средства ФНБ, и крайне низкий госдолг, который легко может быть увеличен без рисков для макроэкономической стабильности, добавил эксперт. С учетом больших и плохо предсказуемых рисков бюджет выглядит устойчиво, его параметры достаточно консервативны, но его исполнение зависит от неэкономических факторов, заключил Табах.