Минфин нашел способ смягчить удар по доходам регионов от отмены объединений налогоплательщиков
Ведомство хочет распределять налоги от крупных холдингов по историческому принципу
Минфин предложил ввести переходный период для режима консолидированных групп налогоплательщиков (КГН) – эту форму организации холдингов планировалось ликвидировать с 2023 г. О планах ведомства установить временный трехлетний механизм распределения между регионами доходов по налогу на прибыль от КГН говорится в проекте основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2023–2025 гг. (есть у «Ведомостей»). По новому механизму субъекты будут получать налоги на основании средних долей фактических поступлений за четыре отчетных периода, уточняется в документе.
Принцип не предполагает прямой централизации поступления налога на прибыль от бывших участников КГН, сообщил «Ведомостям» представитель Минфина. При этом сам институт КГН не пролонгируется, подчеркнул он.
При поступлении платежей Федеральное казначейство будет распределять их по установленным нормативам между регионами, уточнил представитель Минфина. Аналогичный механизм применяется при распределении акцизов на нефтепродукты и акцизов на крепкую алкогольную продукцию, напомнил он. По сути, для адаптации регионов к изменению налогового законодательства и во избежание рисков снижения поступления доходов на переходный период поступления от бывших участников КГН будут зачисляться в бюджеты тех регионов, в которые они ранее поступали, пояснил собеседник «Ведомостей».
В форме КГН в настоящий момент объединены 16 холдингов: «Газпром», «Лукойл», «Роснефть», «Газпром нефть», «Сургутнефтегаз», X5 Group, «Транснефть», «Атомэнергопром», «Татнефть», «Новатэк», НЛМК, «Евраз», «Норникель», «Северсталь», «Мегафон» и «Мечел». Представитель «Мегафона» отказался от комментариев. Представители остальных компаний не ответили на запрос.
На фоне приближающейся ликвидации института КГН попытались пролоббировать продление сроков действия режима: с просьбой об отсрочке до 2025 г. выступал Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), сообщал в апреле «Интерфакс» со ссылкой на источники.
Что такое КГН
Институт КГН заработал с 2012 г., он позволяет отдельным участникам одной группы суммировать прибыли и убытки от результатов деятельности каждого из них и платить налог как одна организация, так называемый ответственный участник, а сделки, заключенные между ними, не являются предметом контроля за трансфертным ценообразованием.
С одной стороны, режим запускался для того, чтобы компании могли оптимизировать уплату налогов и снизить издержки на комплаенс, с другой – чтобы достичь более справедливого и равномерного распределения доходов от деятельности групп между регионами, в частности снизить концентрацию налогов в Москве и Санкт-Петербурге, где располагались штаб-квартиры крупных холдингов.
Чтобы объединиться в КГН, группа должна иметь выручку за год не менее 100 млрд руб., а размер чистых активов должен составлять более 300 млрд руб. С 2016 г. власти запретили создавать новые объединения и расширять действующие, а в 2018 г. был принят закон о ликвидации этого института с 2023 г.
Доходы от КГН по нынешним правилам распределяются между регионами в зависимости от доли среднесписочной численности сотрудников (или доли в фонде оплаты труда) и остаточной стоимости основных средств.
В конце мая 2022 г. президент Владимир Путин поручил правительству вместе с региональными властями и РСПП рассмотреть целесообразность сохранения КГН.
Власти к моменту ликвидации КГН должны были подготовить механизм распределения доходов между регионами по более справедливым принципам. Как говорил «Ведомостям» близкий к правительству источник, Минфин в качестве одного из вариантов предлагал централизовать налоги в федеральном бюджете и делить деньги между регионами по принципам, аналогичным разделению дорожного фонда. Регионы получали бы средства по определенным нормативам – на основании установленных в законе о бюджете пропорциях. При этом фактически предполагались модернизация КГН и перевод их в другой формат, полная ликвидация института не предусматривалась.
Эффективность режима
Институт себя не оправдал – с такими выводами неоднократно выступала Счетная палата (СП). Создание КГН привело к значительному снижению поступлений налога на прибыль организаций, констатировали аудиторы в 2018 г. В 2016 г. КГН перечислили в консолидированные бюджеты регионов 297,8 млрд руб. налога на прибыль, что в 2 раза меньше поступлений в 2011 г. от будущих участников таких групп, указывали аудиторы. Аналогичную позицию СП высказывала в 2021 г. – проанализировав причины снижения доходов ряда бюджетов за первое полугодие по сравнению с пандемийным 2020 годом, аудиторы заключили, что это связано с действием в этих субъектах КГН. Например, в Ханты-Мансийском АО сокращение доходов произошло за счет переоценки средств в иностранной валюте, влияющей на формирование прибыли от внереализационной деятельности, пишут аудиторы со ссылкой на письмо правительства ХМАО.
«Мы знали, что КГН выводят прибыль таким образом, что в одном месте создают центр прибыли, а в другом – затрат, – говорил в 2021 г. министр финансов Антон Силуанов. – С тем чтобы центр затрат меньше влиял на субъекты РФ, мы с помощью депутатов приняли два года назад поправку, которая позволила нам бороться с этой ситуацией. Мы договорились о том, что объем затрат, которые могут относить на прибыль предприятия, входящие в КГН, может быть не более 50% от объема затрат. И это существенно снизило сокращение прибыли и, наоборот, повысило финансовый результат субъектов, из которых прибыль раньше выводилась».
По данным Минфина, функционирование КГН привело к снижению поступлений от налога на прибыль компаний в консолидированные бюджеты регионов: в 2012 г. – на 8,2 млрд руб., в 2013 г. – на 16,4 млрд руб., в 2014 г. – на 65,1 млрд руб., в 2015 г. – на 125,9 млрд руб., в 2016 г. – на 78,4 млрд руб., в 2017 г. – на 34 млрд руб., в 2018 г. – на 38,4 млрд руб., в 2019 г. – на 25,7 млрд руб., в 2020 г. – на 76,5 млрд руб., за девять месяцев 2021 г. – на 35,6 млрд руб.
Эффективность механизма КГН фактически оценивается госорганами по двум дополнительным критериям, которые не назывались как цели при его введении, отметил руководитель аналитической службы юридической компании «Пепеляев групп» Вадим Зарипов. Во-первых, анализируются прозрачность и предсказуемость изменений налоговых поступлений в региональные бюджеты, во-вторых, сохранение налоговых доходов субъектов на достаточном уровне. При этом выпадающие доходы консолидированного бюджета регионов вызваны главным образом учетом убытков в рамках КГН, что изначально позиционировалось как преимущество института, а не как его недостаток.
Что будет дальше
На протяжении нескольких лет велась интенсивная дискуссия о целесообразности применения данного института, это привело к тому, что с 2016 г. новые КГН перестали регистрироваться, напомнил партнер, руководитель департамента налогового и юридического консультирования Kept (бывшая КПМГ в России) Михаил Орлов. Для бизнеса этот механизм позволяет снизить административную нагрузку, поскольку не нужно составлять документацию, обосновывающую уровень рыночных цен по сделкам между участниками холдинга, отметил он. Использование КГН чаще всего не сопровождается снижением налоговой нагрузки, полагает эксперт.
Отмена КГН с 2023 г., очевидно, приведет к перераспределению региональных доходов, что вызывает обеспокоенность и у бизнеса, имеющего некие договоренности с регионами об уровне уплачиваемых доходов, и у тех субъектов, которые прогнозируют отток доходов из своих бюджетов, указал Орлов. По его словам, Минфин, по сути, предлагает сохранить на переходный период сегодняшнюю пропорцию распределения налога на прибыль. По крайней мере в течение трех лет не будет непрогнозируемого перераспределения доходов между регионами, что обеспечит некую бюджетную стабильность, считает эксперт.
Отмена института однозначно повлияет на налоговые доходы тех регионов, в которых текущие участники КГН ведут деятельность: субъекты, в которых зарегистрированы традиционно прибыльные компании, получат больше доходов, а в тех, в которых зарегистрированы убыточные, с высокой вероятностью будет наблюдаться снижение поступлений, говорит заместитель руководителя направления «Налоговая политика» ЦСР Динара Ибрагимова. До введения института наибольшая доля налога на прибыль традиционно аккумулировалась в Москве и Санкт-Петербурге, за время действия КГН она снизилась, напомнила эксперт. Временный порядок перераспределения налоговых поступлений, по ее мнению, разрабатывается, чтобы сгладить резкие изменения в структуре доходов регионов. Вероятно, это будет реализовано на уровне межбюджетных отношений и никак не скажется на порядке уплаты налога самими налогоплательщиками, добавила Ибрагимова.
За прошлый год компании, входящие в КГН, перечислили в бюджеты регионов 764 млрд руб., это 17% совокупных поступлений по налогу на прибыль, отметил заместитель директора группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Максим Першин. Около половины этих средств, по его словам, распределилось между шестью субъектами – Москва (14%), Красноярский край (12%), Липецкая область (6%), Санкт-Петербург (6%), Татарстан (6%), ХМАО (5%). В случае установления временного механизма, который предлагает Минфин, эти регионы должны выиграть больше остальных, считает эксперт. Но стоит иметь в виду, что распределение 2021 г. не самое характерное из-за высоких цен на металлы, заметил он.
Через три года этот «особый порядок» перераспределения доходов уйдет и налоги будут уплачиваться в общем порядке: каждая организация – участник холдинговой группы будет самостоятельно исчислять налог со своей прибыли, указал Орлов. Отмена института КГН, как и введение временного порядка перераспределения доходов между регионами, приведет к тому, что у бывших участников появится обязанность учитывать при налогообложении рыночный уровень цен и с 2023 г. налоговые органы будут вправе проводить у них соответствующую проверку, предупредил эксперт.
По данным Федеральной налоговой службы, в 2021 г. в России действовало 16 КГН, в состав которых входило порядка 400 участников, сообщил «Ведомостям» представитель СП. Поступления налога на прибыль организаций от КГН формируют консолидированные бюджеты 83 регионов, при этом около половины всех поступлений приходится на Москву, Красноярский край, Ханты-Мансийский автономный округ – Югру, Ямало-Ненецкий автономный округ, добавил он. По его словам, установление механизма, который предлагает Минфин, будет фактически означать продолжение существования института КГН с точки зрения его влияния на бюджеты бюджетной системы. Такое решение может рассматриваться как временное, но в дальнейшем неизбежно потребуется решить этот вопрос, указал собеседник.
Счетная палата не проводила расчеты влияния такого подхода на региональные бюджеты, в связи с чем в настоящее время нельзя сказать, какие регионы выиграют, а какие проиграют в результате такого распределения доходов по налогу на прибыль организаций, заключил представитель.