Закупки дирхама и отказ от цены Urals: каким может быть новое бюджетное правило

Правительство уже начало работу над федеральным бюджетом на 2023 г. и плановые 2024–2025 гг., заявил президент России Владимир Путин на совещании по экономическим вопросам 7 июня. По его словам, принципиальным вопросом является конструкция бюджетных правил, которые должны не только обеспечить стабильность государственных финансов, но и способствовать увеличению темпов роста российской экономики, поэтому здесь нужны гибкие подходы. Согласно его поручению, предложения по новому механизму правительство должно представить до конца июля этого года.

В начале марта Минфин сообщил о приостановке действия бюджетного правила на этот год. До этого западные страны в рамках санкций заморозили около $300 млрд золотовалютных резервов России, включая средства фонда национального благосостояния (ФНБ, там, согласно правилу, накапливались сверхдоходы от продажи нефти). По данным Минфина, объем ликвидной части ФНБ на 1 июня составил 12,5 трлн руб., или 9,4% ВВП, прогнозируемого на 2022 г.

Старые бюджетные правила, которые определяли бюджетную политику России последние годы, не могут реализовываться в текущих условиях, сообщал в конце апреля министр финансов России Антон Силуанов.

Он добавил, что бюджет на следующие три года может быть подготовлен уже с учетом новых принципов. По его словам, при моделировании нового варианта правила можно было бы, например, отказаться от цены отсечения и при расчете расходов бюджета ориентироваться на средний объем нефтегазовых доходов за последние три года, считает Силуанов. Пополнять ФНБ планируется не в валюте, а в рублях, подчеркнул глава Минфина.

Новая конструкция бюджетных правил обсуждается на площадке правительства, сообщил «Ведомостям» представитель Минфина: «Говорить о конкретных параметрах пока преждевременно». Представитель Минэка уточнил, что работает вместе с Минфином над новой конструкцией бюджетного правила. Представитель ЦБ не ответил на запрос.

Концепция контрцикла

Судя по словам президента о гибкости механизма, предполагается, что бюджетное правило не должно быть жестким, чтобы не сдерживать экономическую активность, считает директор ИНП РАН Александр Широв. Но, с другой стороны, механизм должен ограничивать неконтролируемый рост бюджетных обязательств, чтобы не возникла ситуация, когда доходов окажется недостаточно, чтобы их профинансировать.

Идея сбережений сверхдоходов от продажи нефти в иностранной валюте в данный момент полностью невозможна, согласилась главный экономист «Ренессанс капитала» по России и СНГ Софья Донец. Наиболее реалистично установить контрциклическое рублевое правило, которое будет сравнительно консервативным. В частности, определить пределы дефицита бюджета, госдолга, годового объема заимствований, темпа роста расходов, продолжила Донец. Кроме того, возможна оговорка на случай кризиса – например, если происходит сильный спад экономики, то можно «позволить себе больше тратить, но только временно».

Идея стерилизации сверхдоходов на «черный день» скорее всего останется, но она будет реализована не в иностранной валюте и, возможно, без привязки к уровню цен на нефть, полагает экономист. Смысл цены отсечения пропадает из-за нефтяного эмбарго, поскольку сложно спрогнозировать цену на нефть, пояснила Донец. «Если допустить, что выпадет 40% экспорта энергоносителей – в худшем сценарии, то, чтобы стабилизировать расходы, цену отсечения придется от действующих до введения санкций $44 за баррель поднимать до $70–80», – полагает Донец. При этом во многих экономиках, в том числе в ЕС, бюджетные правила работают без привязки к нефтегазовым доходам, напомнила она.

С большой вероятностью новое бюджетное правило будет отвязано от цен на нефть, согласилась главный экономист «Альфа-банка» Наталия Орлова. При этом сравнение с европейской системой правил не очень релевантно, так как страны ЕС избавлены от рисков «голландской болезни» (примитивизации структуры экономики из-за высоких экспортных доходов от сырьевых отраслей), отметила эксперт. Если раньше привязка к котировкам была нужна, чтобы стерилизовать экспортные доходы и через ослабление валютного курса не давать экономике перегреваться, то сейчас задача – обеспечить уровень бюджетных сбережений в условиях, когда нельзя покупать иностранную валюту, отмечает Орлова. Минфин будет отталкиваться от предела расходов бюджета, предполагает экономист: возможна также привязка к расходам предыдущих лет с индексацией социальной части.

Потолок расходов

Основная концепция потолка расходов может сохраниться, считает директор группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Дмитрий Куликов: не исключено, что он, как и раньше, будет задаваться структурным дефицитом. При этом определение структурных доходов в таком случае все равно должно будет поменяться, так как возникли новые неопределенности относительно долгосрочных налогов на импорт, добычу и пошлины, отмечает эксперт. При этом фиксации консервативной цены нефти теперь будет недостаточно, чтобы задать прогноз доходов. «Возможно, в формуле придется отказаться от деления доходов на нефтегазовые и ненефтегазовые, выделив сложнопрогнозируемую часть по другому принципу», – полагает он.

Наиболее эффективное консервативное правило должно было бы учитывать, что физические объемы экспорта, импорта и добычи в будущем могут упасть, и не допускать систематического превышения ожидаемых доходов над реально полученными, подчеркивает Куликов. Усреднение прошлых объемов добычи и экспорта не идеальный, но возможный подход, считает он. Возможная альтернатива усреднению прошлого – это расширение множества «базовых» индикаторов. Кроме цены нефти можно было бы напрямую фиксировать также и консервативный прогноз физических объемов добычи, импорта и экспорта, предполагает эксперт. «Этот подход менее прозрачен, допускает больше произвола в оценках, но Минфин уже шел по этому пути, когда технически корректировал формулу расчета структурных доходов в ответ на договоренности в рамках ОПЕК+. То есть концептуально он уже применялся», – говорит Куликов.

Предельный объем расходов бюджета можно было бы обеспечить за счет индексации расходов по определенной формуле, при этом не обязательно привязывать ее к инфляции, полагает главный экономист агентства «Эксперт РА» Антон Табах. Эксперт предлагает ориентироваться на ожидаемую инфляцию цен производителей (учитывает рост цен на всех стадиях производства, включая сырье, материалы, переработку. – «Ведомости»). Традиционно цены производителей растут больше официальной инфляции. В апреле 2022 г. цены промпроизводителей выросли на 6,3% в месячном выражении и на 31,5% – в годовом. Инфляция в апреле составила 1,56% по сравнению с мартом и 17,83% год к году.

Скорее всего, новое бюджетное правило будет привязано к рублевым ценам и рублевым доходам – в первую очередь из-за санкций, подчеркивает Табах: такие идеи возникали и раньше, но сейчас это стало необходимостью. Если же полностью отказаться от цены отсечения, то при устойчивом падении котировок пополнение ФНБ может быть избыточным, добавляет эксперт: «Государство, как скупой рыцарь, будет сидеть на сундуках с золотом, а экономика будет страдать от недостаточного финансирования».

Минфину также предстоит решить вопрос, что делать с дополнительными доходами от продажи нефти, говорит Широв: «Если раньше мы могли покупать резервные валюты и сберегать, то сейчас такой возможности нет, остается два направления: покупка золота и валюты дружественных стран, например юаня». Помимо покупки альтернативных валют и золота дополнительные доходы могут быть размешены на депозитах в российских банках, если они будут номинированы в российских рублях, говорит Табах: это окажет поддержку ликвидности сектора. Кроме того, номенклатура драгоценных металлов в фонде может быть расширена, добавляет он.

Если Минфин произведет «техническую» замену долларов, евро, фунтов, иен и швейцарского франка и канадского доллара на валюты стран, не объявлявших России санкций, то это может быть, например, юань, малайзийский рингит, дирхам ОАЭ и др., отмечает преподаватель РЭУ им. Плеханова Денис Домащенко. При этом менять лишь активы сохранения средств ФНБ и оставлять организацию новой кубышки на тех же принципах не имеет смысла, полагает эксперт. В текущих условиях, когда необходимо финансировать большие направления расходов по структурной перестройке экономики, бюджетное правило не кажется целесообразным, согласен Широв.