Власти ужесточат контроль за новыми ГЧП и концессиями

Минэкономразвития планирует установить бюджетный «фильтр» на заключение новых соглашений о государственно-частных партнерствах (ГЧП) и концессиях. Ведомство собирается более тщательно контролировать риски от подписания договоров с бизнесом через предварительную оценку возможных последствий для казны от реализации совместных проектов.

В частности, Минэк предложил обязать так называемого концедента – представителя власти, который выступает одной из сторон ГЧП (это может быть, например, минстрой того или иного субъекта), докладывать в федеральный или региональный минфин о том, сколько средств может потребоваться из бюджета на выполнение обязательств по ГЧП или концессии, причем при различных сценариях. Об этом говорится в проекте изменений в 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», подготовленном министерством. Документ есть у «Ведомостей», его подлинность подтвердил представитель Минэка, поправки были одобрены на комиссии по законопроектной деятельности правительства 7 февраля, заявили в пресс-службе кабмина. Изменения должны вступить в силу с 2023 г. для федеральных ГЧП и концессий, с 2024 г. – для региональных, с 2025 г. – для муниципальных.

По сути, расчеты возможных расходов со стороны концедента будут служить «предохранителем» для бюджета – выйти за пределы этой планки без веских аргументов окажется проблематично, пояснил близкий к правительству источник, знакомый с содержанием законопроекта.

Цель поправок — обеспечение четкого структурирования и распределения рисков между сторонами ГЧП или концессии, в том числе для оптимизации рассмотрения проекта органами власти в части анализа бюджетных обязательств, добавил другой источник — федеральный чиновник.

Сторонам соглашения по концессии или ГЧП нужно будет точнее просчитывать основные риски (в том числе повышение стоимости строительства, оборудования), из-за которых могут возникать внеплановые расходы, и оперативно учитывать их в процессе работы над проектом, отметил он. Это упростит процесс управления обязательствами, снизит возможность досрочного прекращения соглашений, полагает федеральный чиновник. По его мнению, и рынок, и государство заинтересованы в такой законодательной донастройке — подобная практика успешно существует во многих странах.

Представление отдельной информации о планируемых бюджетных расходах, которые содержатся в проекте соглашения, позволит оптимизировать процесс рассмотрения проекта соглашения органами власти, передал замминистра экономического развития Илья Торосов через представителя. Впрочем, предложение не связано с увеличением роста цен на строительные материалы, подчеркнул он.

В случае возникновения дополнительных бюджетных расходов на стадии реализации проекта стороны могут внести изменения в соглашение, расторжение в этом случае не требуется, подчеркивает Торосов.

Минфин представил положительное заключение на проект поправок, сообщил представитель министерства. Минюст представил замечания, которые носят технический и редакционный характер, его позиция по законопроекту была направлена в Минэкономразвития, подтвердил представитель юридического ведомства.

Барьеры для инвесторов

С критикой законопроекта выступил Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве в своем заключении, которое было представлено вместе с законопроектом при внесении. «Ведомости» направили запрос представителю института.

Изменения направлены на регулирование конкурсного этапа, когда предложение частного инвестора еще только должно пройти ряд процедур проверки и раундов переговоров перед утверждением, пишут эксперты института. Наличие необоснованных преград еще на доконкурсном этапе способно исказить саму идею поддержки частной инициативы в ГЧП, сделав невозможным выявление и эффективное устранение инфраструктурных проблем, говорится в заключении.

«Анализ норм закона позволяет констатировать наличие определенных барьеров из-за невозможности концедента отступать от заранее запланированной бюджетной политики», – подчеркивают эксперты. По их оценке, свобода публичной стороны в принятии расходных обязательств по софинансированию проекта ГЧП уже и так существенным образом ограничена законом о бюджете, актами стратегического планирования и госпрограммами.

Кроме того, предложенные критерии отбора проектов не всегда способны учитывать общественный запрос, а направлены исключительно на финансовую эффективность, а также достижение целей документов стратегического планирования. Проектируемые нормы являются избыточными, резюмируют эксперты института.

Национальный центр ГЧП (входит в группу ВЭБ.РФ) поддерживает предложенные поправки, передал через представителя генеральный директор центра Павел Селезнев. При этом, по словам Селезнева, нужно уточнить на уровне нормативных актов процесс направления проектов соглашений и сведений в органы власти из-за различий по регионам.

Предложение Минэка несет несколько серьезных рисков для отрасли, считает управляющий партнер «Пионеров ГЧП» Дарья Годунова. Излишняя зарегулированность, которая возникнет из-за дополнительной необходимости согласовывать проекты с финансовыми органами, ограничит возможности инициативы для частного инвестора, согласилась она. Кроме того, это увеличит зависимость региона от федерального центра и, как следствие, приведет к затягиванию сроков согласования и заключения концессионного соглашения, считает Годунова.

Предлагаемые изменения повысят уровень осознанности государственной стороны при принятии бюджетных обязательств, не согласился директор Deloitte Legal Юрий Халимовский. Региональные и местные власти станут более сдержанно подходить к структурированию финансовых обязательств бюджетов в ГЧП, проявлять более сдержанный аппетит к рискам и предъявлять большие требования к финансовой эффективности проектов, считает Халимовский.

Государство с помощью дополнительного регулирования пытается контролировать отрасль, чтобы регионы не влезли в непосильные бюджетные обязательства, не стала спорить Годунова. Но такое решение может стать причиной оттока инвестиций из регионов из-за усложнения процедуры согласования и излишней бюрократизации, прогнозирует эксперт.

Вопрос в том, что финансовый орган будет делать дальше с этой информацией: нельзя останавливать концессию только на основе возможных обстоятельств, которые могут повлечь дополнительные расходы бюджетной системы, отметил руководитель группы по привлечению финансирования КПМГ Степан Светанков.

Публичный партнер может в любой момент по своей инициативе расторгнуть соглашение при условии компенсации частному партнеру и банкам их инвестиций с оговоренной нормой доходности, а также сопутствующих расходов, напомнил Светанков. Однако, если строительство дорожает по объективным причинам – например, из-за роста стоимости стройматериалов, вряд ли государство построит инфраструктурный объект дешевле, отмечает он.

Концессионные соглашения в дорожном строительстве, которые были призваны оптимизировать бюджетные расходы, наоборот, привели к дополнительным тратам – к таким выводам в 2020 г. пришли в Счетной палате (СП) по итогам проверки эффективности соглашений о строительстве двух платных трасс – «Новый выход на МКАД» и «М11 Москва – Санкт-Петербург на участке 15–58 км».

Дополнительно 5,6 млрд руб. компенсации из бюджета было заплачено концессионерам за недополученный доход из-за слишком долгой процедуры изъятия и оформления земельных участков, пришли к выводу в СП. К тому же, по мнению аудиторов, в соглашениях были завышены прогнозные значения трафика автомобилей. В результате общая сумма оплаты за проезд, которую получает концессионер от автомобилистов, никогда не превышает предельный показатель и не признается сверхдоходом.