Счетная палата предлагает пересмотреть условия размещения средств ФНБ
Слишком консервативный механизм управления средствами фонда способствует сползанию экономики в рецессию
Условия размещения средств фонда национального благосостояния (ФНБ) необходимо пересмотреть, утверждает Счетная палата (СП) в отчете о результатах мониторинга эффективности использования средств фонда. Сравнивая динамику российского ФНБ с другими суверенными фондами, в частности норвежским и азербайджанским, СП приходит к выводу: слишком консервативные требования к размещению средств ФНБ снижают его доходность и тормозят прирост фонда. Поскольку начиная с марта 2020 г. объем ФНБ уже устойчиво выше целевого ориентира в 7% ВВП (в частности, на 1 октября, по данным Минфина, размер ФНБ составлял 13 773 млрд руб., или 12,1% ВВП), СП предлагает законодательно расширить возможности для инвестирования средств фонда хотя бы для той его части, которая превышает этот порог.
Аргументы у СП такие. С формальной точки зрения с ФНБ все неплохо – его объем стабильно растет. В частности, с 1 января 2018 г. по 1 января 2020 г. размер фонда увеличился в 2,1 раза – с 3,7 трлн руб. (3,6% ВВП) до 7,8 трлн руб. (6,8% ВВП). Как отмечает СП, это произошло благодаря зачислению в ФНБ иностранной валюты, приобретенной за счет дополнительных нефтегазовых доходов.
При этом ликвидная часть фонда (средства на счетах ЦБ) составила на начало 2020 г. 6,14 трлн руб., или 5,4% ВВП, а ее доля в общем объеме ФНБ за это время увеличилась до 79%. Оставшиеся 21% – это субординированные депозиты в российских кредитных организациях, привилегированные банковские акции, депозиты в ВЭБ.РФ, долговые обязательства иностранных государств и ценные бумаги российских эмитентов, связанных с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов. Доходность счета ФНБ в долларах США в 2019 г. по сравнению с 2018 г. выросла в 1,8 раза, в фунтах стерлингов – в 2,4 раза; счет в евро с 2017 г. показывает отрицательную динамику.
Однако соревнование с другими суверенными фондами ФНБ вчистую проигрывает. За 10 лет, с 2009 по 2019 г., объем российского ФНБ в процентах к ВВП практически не изменился, в то время как объем норвежского фонда вырос со 118 до 286% ВВП, а азербайджанского – с 34 до 76% ВВП. В абсолютных значениях норвежский фонд вырос за 10 лет в 2,5 раза, азербайджанский – в три, тогда как российский – только в 1,37 раза. В результате, указывает СП, если в 2009 г. объем норвежского фонда превосходил объем ФНБ (в номинальном выражении) в 5 раз, то в 2019 г. – уже более чем в 9 раз. «Структура активов норвежского фонда отражает приоритет вложений в акции, – отмечается в отчете аудиторов. – В 2017–2019 гг. более 66% было вложено в указанные инструменты [акции], не более трети – в инструменты с постоянным доходом. Доля вложений в недвижимость не превышала 3%». При этом, указывает СП, в 2018 и 2019 гг. наибольшая часть вложений в акции приходилась на долю высокотехнологических компаний – Apple, Microsoft, Alphabet, Amazon.
На этом фоне размещение средств ФНБ в финансовые активы носит гораздо более консервативный характер, отмечают аудиторы. Например, отсутствует возможность инвестиций в недвижимость и золото. Как результат – низкая доходность. Кроме того, контрольное ведомство посетовало на ограниченность отчетности ФНБ, что не позволяет сделать объективные выводы о качестве управления его средствами.
«Дальнейшая консервация ФНБ не обеспечит стабильности, поскольку сама по себе она лишь содействует сползанию российской экономики в рецессию, в рамках которой и предполагается использование накапливаемых средств», – говорится в отчете СП со ссылкой на мнение заведующего лабораторией финансовых исследований Института экономической политики им. Гайдара Алексея Ведева. По словам эксперта, использование средств ФНБ – необходимое и даже неизбежное условие для поддержания даже незначительного экономического роста, не говоря уже о достижении пятого места среди мировых экономик. Ведев также отмечает, что дефицит бюджета, образовавшийся из-за неблагоприятной макроэкономической ситуации, может потребовать существенной корректировки планов по ФНБ.
В текущем году ФНБ наконец удалось преодолеть заветную планку в 7% ВВП, установленную в качестве цели законом о федеральном бюджете на 2019 г. Однако нормативных документов, регламентирующих механизм управления средствами ФНБ после достижения 7% ВВП, до сих пор нет, отмечает СП. «Разработанный Минфином в 2019 г. проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс» не принят, возвращен на доработку, – поясняет аудитор Алексей Саватюгин. – Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики тоже в недостаточной степени содержат принципы управления средствами ФНБ по достижении 7%». Эксперты СП считают, что средства «превышения» вполне допустимо инвестировать в более доходные активы, пусть даже и связанные с более высокими рисками.
«Мы ожидаем, что на конец 2020 г. величина фонда составит 12,4–12,5 трлн руб., из которых 8,2–8,3 трлн руб. будут в ликвидной форме», – прокомментировал «Ведомостям» заместитель директора группы суверенных рейтингов и макроэкономического анализа АКРА Дмитрий Куликов. Рост будет обеспечен благодаря запаздывающим по времени операциям по зачислению дополнительных нефтегазовых доходов – в 2021 г. этого уже не случится, считает он. «Значит, основными факторами динамики ликвидной части фонда будут переоценка и операции Минфина по финансированию дефицита бюджета в 2021 г., – отметил эксперт. – В итоге значимого превышения ликвидной частью фонда границы в 7% реально стоит ожидать ближе к концу 2022 г., поэтому время для разработки прозрачных и детальных норм управления [этими средствами] еще есть».