С трудом перерабатываемые отходы

Генпрокуратура по поручению президента в ближайшее время начнет проверку соблюдения федеральными и региональными органами власти законодательства о вовлечении отходов производства и потребления в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Кроме того, Владимир Путин поручил правительству к февралю 2021 г. принять меры по созданию экологических технопарков, предназначенных для производства продукции из отходов производства и потребления. Поручения президента, несколько дней назад опубликованные на сайте Кремля, последовали после проверки исполнения российского законодательства об обращении с отходами, которая проводилась контрольным управлением президента совместно с аппаратами полномочных представителей президента в федеральных округах. Вывод по ее итогам: «Отсутствие экономических стимулов использования вторичных материальных ресурсов приводит к тому, что основные инвестиции направляются на возведение и рекультивацию полигонов. Площадь мусорных полигонов в России достигла 4 млн га, что сопоставимо с территориями Нидерландов, Швейцарии, Дании, и ежегодно увеличивается на 10%».

Мусорная стратегия

По данным публичной правовой государственной компании «Российский экологический оператор» (ППГК РЭО), ежегодно в России образуется порядка 65 млн т твердых коммунальных отходов (ТКО) – примерно 450 кг на человека. При этом вторично в хозяйственный оборот вовлекается не более 10% ТКО, остальное направляется на свалки. Для сравнения: в Германии, Австрии, Швейцарии и ряде европейских стран во вторичное производство уходит не менее 50% отходов.

Самым проблемным регионом с точки зрения утилизации ТКО остается Московская область. Вопрос мусорных свалок Подмосковья поднимался еще в 2017 г. во время прямой линии с президентом. Тогда жители Балашихи пожаловались Путину на ужасную экологическую ситуацию в районе полигона «Кучино», куда отходы свозили со всей Москвы. Вскоре местные власти закрыли и этот полигон, и еще несколько свалок. Однако выросла нагрузка на другие объекты. Например, на полигон «Тимохово», в 2017 г. принявший около 600 000 т отходов, в 2019 г. было отправлено уже в 1,5 раза больше – 930 000 т.

Одна из основных причин отставания России от европейских стран – отсутствие организованной системы раздельного сбора отходов, а также их последующей обработки, утилизации и обезвреживания. В СССР система заготовки и переработки вторичного сырья функционировала вполне сносно. Достаточно вспомнить пункты сбора макулатуры и металлолома, стеклотары, утильсырья. В постсоветские времена эта система была практически полностью ликвидирована. При этом товаров люди стали потреблять больше, формат их упаковки сильно изменился и количество отходов существенно выросло.

Проблему российские власти пытаются решить давно. Еще в 2013 г. Министерство природных ресурсов и экологии (Минприроды) утвердило Комплексную стратегию обращения с ТКО. Была обозначена цель: сократить объемы ТКО, направляемых на захоронение, вовлекать в хозяйственный оборот как можно больше содержащихся в отходах компонентов – органику, металл, бумагу, стекло, пластик, текстиль, изношенные автомобильные шины. Предлагалось использовать механизмы экономики замкнутого цикла, согласно которым отходы должны перерабатываться и использоваться заново. По замыслу авторов стратегии такой подход должен не только сберечь первичные ресурсы, но и улучшить экологию, уменьшив количество мусорных полигонов.

Стратегия рассчитана на период до 2030 г. К этому моменту предстоит усовершенствовать законодательство и механизмы регулирования деятельности по обращению с ТКО, создать материально-техническую базу, разработать методическое и информационное обеспечение. Однако, судя по темпам, которыми идет реформа сейчас, завершить ее к установленному сроку вряд ли удастся.

В конце 2014 г. в рамках исполнения стратегии были приняты поправки в закон «Об отходах производства и потребления», которые должны были дать старт мусорной реформе. Но их вступление в силу сразу же отложили, чтобы регионы смогли подготовиться к новым правилам. В частности, разработать и принять территориальные схемы обращения с отходами, в которых должны быть данные обо всех свалках (в том числе скотомогильниках) и маршрутах перевозки отходов, утвердить тарифы на вывоз мусора для жителей, выбрать регионального оператора (одного или нескольких), который обслуживал бы весь цикл работы с отходами – их вывоз, сортировку, утилизацию, обезвреживание и захоронение.

Закон вступил в силу только 1 января 2019 г., именно эту дату и принято считать началом мусорной реформы. Но в трех городах – Москве, Севастополе и Санкт-Петербурге – начало реформы сразу же отложили до 2022 г. Официальная причина: в городах запрещено создавать полигоны для мусора, а поскольку указанные три города федерального значения являются субъектами РФ, они вынуждены договариваться с другими субъектами, чтобы вывозить отходы туда. Но, например, соседнее со столицей Подмосковье и без того превращено в огромную свалку. Предполагалось, что три года отсрочки дадут возможность создать современную инфраструктуру на соседних с федеральными городами территориях. Однако, как полагает депутат Госдумы Алексей Куринный, перенос реформы в этих городах обусловлен просто желанием властей сохранить там спокойную обстановку, «чтобы не было социальных взрывов из-за резкого роста тарифов за вывоз мусора».

Бесполезные схемы

Согласно закону об отходах в каждом регионе должны были появиться региональные операторы, отвечающие за весь «жизненный цикл» мусора – от контейнера до полигона. Выбираются региональные операторы местными властями на конкурсной основе. Число таких компаний зависит от того, на сколько зон обслуживания поделен регион. Например, в Ивановской области только одна зона, а в Краснодарском крае – одиннадцать. Заключить договор с региональным оператором теперь обязаны все без исключения жители частных и многоквартирных домов, а также организации.

«Раньше мусор нередко вывозился в ближайший карьер, овраг, сбрасывался в лес или даже на обочины. Смысл реформы отрасли в том, что региональный оператор сам определяет места, куда везти отходы, будь то сортировочный комплекс или полигон», – поясняет Руслан Губайдуллин, исполнительный директор ассоциации «Чистая страна», в которую входят региональные операторы и другие компании индустрии обращения с отходами. Оператор выбирает перевозчика, который получит деньги за работу только тогда, когда довезет мусор до указанной точки. При этом оператор обязан отправлять мусор только на лицензированный объект (свалку или пункт сортировки), включенный в территориальную схему обращения с отходами – своего рода карту с подробным описанием всех объектов мусорной инфраструктуры в конкретном регионе.

Иными словами, реформа предполагала, что все мусорные потоки будут просчитаны и строго учтены, ведь логистика перевозки отходов учитывалась при расчетах тарифов на вывоз отходов. На деле территориальные схемы приняли в спешке. «В них нет реального расчета объемов мусорообразования, нет сведений об источниках происхождения отходов, о логистике перемещения отходов. Как следствие, неправильно рассчитаны тарифы на вывоз мусора для потребителей», – отмечает заместитель председателя общественного совета при Минприроды Александр Закондырин.

Требования закона о конкурсном отборе региональных операторов тоже зачастую были выполнены формально. Мало в каких регионах на конкурс поступило больше одной заявки, в результате 10-летние контракты местные власти заключали с единственным возможным поставщиком услуг на безальтернативной основе и в отсутствие конкуренции. При этом роль самого института операторов до сих пор не до конца понятна. «Есть сомнения в необходимости регионального оператора. Фактически это лишнее звено, которое только собирает деньги, но его функции туманны», – считает Ольга Сибирцева, замдиректора ООО «Экон», занимающегося вывозом отходов.

Мусорные страсти

Раньше за вывоз мусора жители многоквартирных домов платили управляющей компании (УК), соответствующая услуга была зашита в статью расходов «Содержание и текущий ремонт дома», а та – транспортной организации, вывозящей мусор, которая сама решала, куда его везти. Теперь вывоз мусора превратился в отдельную коммунальную услугу. В платежке за услуги ЖКХ появилась новая строка: «Обращение с ТКО». Иногда в зависимости от региона плательщику и вовсе может приходить отдельная квитанция.

В среднем по стране платежи за вывоз мусора выросли с 70–80 до 150 руб. с человека в месяц. Причина – изменившаяся система расчетов оплаты. Раньше тариф определялся с учетом площади жилого помещения, с началом реформы в каждом регионе были утверждены свои нормативы образования отходов и тарифы на их вывоз. Из-за некорректного расчета количества образующихся отходов нормативные показатели могут отличаться даже у ближайших регионов. Например, в Приморском крае тарифы рассчитываются исходя из 172 кг мусора на человека в год, а в Амурской области – 671 кг. Почему в Амурской области мусорят, по мнению властей, почти в 4 раза больше, остается загадкой.

Особенно болезненной реформа оказалась для владельцев частных домов, которые теперь тоже обязаны заключать договоры на вывоз мусора с региональными операторами. Раньше собственники домов платили существенно меньше, чем жители городских многоэтажек, да и мусор могли выбрасывать сами – например, в контейнеры по пути на работу в город.

Рост тарифов привел к тому, что население стало бойкотировать мусорные квитанции. В 2019 г. региональные операторы по всей стране выставили к оплате физическим и юридическим лицам счетов на общую сумму 151,3 млрд руб. Оплачено было 117,6 млрд. То есть долг по итогам года составил 33,7 млрд руб., из них 26 млрд как раз задолженность жителей. К весне 2020 г. общая сумма долга перед операторами по всей стране, по данным ППГК РЭО, достигла 50 млрд руб.

Недовольство жителей многих регионов вызвало и то, что реформа, призванная уменьшить объем отходов, привела к еще большему захламлению мусорных площадок и прилегающих к ним территорий. Дело в том, что новое законодательство не закладывает в тариф на вывоз мусора средства на содержание во дворах контейнерных площадок, их уборку и дезинфекцию. Органы местного самоуправления согласно новому закону обязаны создавать и содержать контейнерные площадки, вести реестр и определять схему размещения мусорных баков. И теперь порядок на площадке зависит исключительно от властей: где-то чисто, где-то свалка.

«Раньше жители платили УК, которая нанимала дворников. Теперь расходы на вывоз мусора исключены из тарифа УК, – комментирует Андрей Худолеев, юрист Московской областной общественной организации содействия охране окружающей среды и контролю в ЖКХ. – При этом закон не обязывает операторов, которые получают деньги за вывоз отходов, убирать саму мусорную площадку и ее окрестности. Жители на общем собрании могут принять решение о включении расходов на содержание контейнерных площадок в состав тарифа на содержание и ремонт. Но вряд ли они согласятся, ведь получится двойная оплата за мусор».

Массовые жалобы населения на срыв графика вывоза мусора и захламленность контейнерных площадок становятся поводом для расторжения договоров региональных операторов с мусоровывозящими компаниями. Те, в свою очередь, винят во всех бедах операторов, которые задерживают оплату услуг по вывозу отходов. А операторы свою позицию аргументируют тем, что при плохой платежной дисциплине потребителей они и сами оказались не в состоянии оплачивать услуги подрядчиков – тарифы мусоровывозящих компаний составляют примерно 400 руб. за 1 куб. м мусора.

Один из многочисленных громких конфликтов произошел в мае этого года в Мурманске. Оператор «Управление отходами» начал расторгать договоры с мусоровывозящей компанией «Орко-инвест» – по словам замдиректора мурманского филиала АО «Управления отходами» Виталия Измайлова, из-за того, что «Орко-инвест» нарушал, в частности, согласованный график вывоза отходов». Накануне голосования по поправкам в Конституцию рабочие «Орко-инвеста» записали видеообращение к Путину с просьбой вмешаться и не допустить увольнения 130 работников компании. Не помогло: в августе оператор расторг с подрядчиком последний из заключенных ранее договоров.

Кто кого

Захламление пунктов сбора мусора только способствует накоплению долгов: люди видят замусоренные площадки и отказываются платить за вывоз отходов. А операторы жалуются на то, что им сложно взыскать долги, потому что у них отсутствует доступ к персональным данным неплательщиков.

В Госдуму внесен проект изменений в закон «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства». Как надеются участники рынка, принятие поправок позволит получить доступ к персональным данным и взыскивать задолженность по суду. Однако закон вряд ли решит проблему кардинально. При взыскании даже годового долга с конкретного жителя судебные расходы и госпошлина могут превышать сумму самого долга. Не говоря уже о том, что операторам придется содержать штат юристов. Практика взыскания долгов за вывоз мусора с физических лиц в судах вряд ли станет массовой, полагают юристы.

Теоретически региональным операторам проще заключать договоры не отдельно с каждым жителем многоквартирного дома, а с УК, которые и будут взыскивать долги. Однако далеко не все УК к этому готовы, ведь формально УК к мусору не имеют отношения и не администрируют соответствующие платежи. Впрочем, в некоторых регионах, как, например, в Подмосковье, УК эти функции фактически навязываются. «Заключается трехсторонний договор между УК, единым информационно-расчетным центром (ЕИРЦ) и региональным оператором, – рассказал директор подмосковной УК «Квадрометр» Антон Жуков. – По договору ЕИРЦ в рамках организации начислений и сбора платы за жилые помещения, коммунальные и иные услуги обязуется формировать платежки с включением в них строки «Обращение с ТКО». При этом региональный оператор заключил с УК дополнительное соглашение о том, что с жителями-должниками работает сам. Однако на практике он этого не делает. А долги жителей требует с УК».

Региональные операторы в отличие от потребителей не считают тарифы на вывоз мусора высокими, аргументируя тем, что в них заложены только самые необходимые расходы – транспорт и захоронение на полигонах. «Рост тарифов на вывоз ТКО ограничен предельным индексом. По закону плату за услуги ЖКХ нельзя повышать более чем на 4% в год. В результате рост тарифов не окупает вложенные инвестиции и не позволяет инвестировать в строительство новых объектов по мусоропереработке», – утверждает Полина Вергун, председатель совета директоров группы компаний «Чистый город» – регионального оператора в нескольких регионах на юге России .

По словам представителей ППГК РЭО, сейчас Федеральной антимонопольной службой обсуждается вопрос долгосрочного планирования инвестиционных надбавок к тарифам на вывоз мусора. Так что, возможно, жителей страны ждет очередное повышение цен на утилизацию отходов. «Тарифы повысить можно. Но собираемость платежей и так очень низкая. Так что стоит искать другие возможности для инвестиций внутри уже действующих тарифов. Например, сократить транспортные издержки. Ведь в существующем тарифе до 70% расходов приходится именно на перевозку мусора», – считает Худолеев.

План не утвержден

«Первый этап реализации мусорной реформы можно считать завершенным. Региональные операторы приступили к своей деятельности, следовательно, система сложилась и заработала», – заявил в конце августа заместитель гендиректора ППГК РЭО Сергей Королев. Однако проблемы захламления мусором и отсутствия вторичной переработки по-прежнему не решаются. «Никаких мер стимулирования организации раздельного сбора мусора с последующей переработкой отходов в законе мы не увидели», – подчеркивал ранее координатор проекта ОНФ «Генеральная уборка» Дмитрий Миронов.

Один из возможных путей решения проблемы – создание экотехнопарков, промышленных кластеров, специализирующихся на сортировке, вторичной переработке и утилизации отходов. Термин «экотехнопарк» впервые был введен в «Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г.», утвержденной правительством в 2018 г.

К 2030 г. в России планируется создать и запустить в эксплуатацию 70 экотехнопарков. По подсчетам Минпромторга, на реализацию всех включенных в стратегию планов потребуется 5 трлн руб. Деньги на создание инфраструктуры предлагалось получать за счет экологического сбора, который должны были платить импортеры и производители (исчисляется платеж с тех продуктов и упаковок, которые после использования потребителем станут мусором). По прогнозам Минприроды, объем экологического сбора должен был составлять до 30 млрд руб. По прогнозам Минприроды, в год от экологического сбора в бюджет страны должно было поступать более 100 млрд руб. Однако реально этот сбор приносит только 2–3 млрд руб.

Как показала проверка исполнения законодательства об обращении с отходами, «создание сети экотехнопарков осуществляется низкими темпами». В отчете контрольного управления президента отмечено, что план по реализации стратегии не утверждается на протяжении двух лет, контроль и мониторинг исполнения ее положений не ведется.

Пока сократить мусорные полигоны планируется с помощью мусоросжигания. В конце 2019 г. Госдума приняла закон, который уравнял понятия «переработка» и «сжигание» мусора. То есть теперь нет разницы между вторичным использованием отходов и их уничтожением. Участникам рынка такой подход дает определенную свободу действий. В частности, теперь средства, собранные за счет экологического сбора, пойдут не только на организацию переработки мусора, но и на строительство мусоросжигательных заводов.

Сейчас четыре завода общей мощностью переработки 700 000 т отходов в год строятся в Подмосковье и один – на 550 000 т – в Татарстане. Предполагается, что заводы заработают до конца 2023 г. Проект общей стоимость более 150 млрд руб. реализует компания «РТ-инвест». В мае 2020 г. «Ростех», «Росатом» и ВЭБ.РФ заключили соглашение о строительстве в городах с населением не менее 500 000 человек, а также в крупных туристических центрах России еще не менее 25 мусоросжигательных заводов. Точные адреса пока не определены, сроки строительства тоже. Ранее одним из мест будущего строительства назывался район Сочи.

По словам замдиректора «РТ-инвеста» Валерия Петросяна, в мире действует более 1500 заводов, аналогичных тем, что планируется создать в России. В том числе в черте крупных городов, рядом с жилыми домами. И протестов у местных жителей это не вызывает. «Мы должны следовать примеру развитых стран и отказываться от захоронения мусора, потому что свалки – это химические бомбы замедленного действия. Все отходы должны перерабатываться», – считает Петросян.