Концессии предложено проверять на эффективность
Это требование может усложнить подготовку проектов, не повысив их качество
Аналогичные требования уже есть в законе о государственно-частном партнерстве (ГЧП) и отчасти именно поэтому по нему до сих пор не то что не заключено ни одного соглашения, но даже не принято ни одного решения о проведении конкурса, говорит вице-президент Газпромбанка Алексей Чичканов.
Законопроект, внесенный в Госдуму группой депутатов весной, предлагает сторонам соглашения запрашивать мнение Минэкономразвития или региональных властей об эффективности проекта и его преимуществах по сравнению с госзаказом.
Эффективность предлагается оценивать с финансовой и социально-экономической точек зрения. Если по каждому из критериев проект эффективен, то нужно проверить, не стоило ли провести госзакупку, сравнив расходы бюджета, а также обязательства и риски публичной стороны. Более точный порядок оценки должно установить правительство.
Отрицательное заключение означает отказ от концессионного соглашения, говорится в проекте. Законопроект будет вести комитет Госдумы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям, возглавляющий его Николай Николаев – один из авторов документа.
ГЧП и концессии рассматриваются как способ привлечь внебюджетные деньги в первую очередь в инфраструктуру (перечень объектов расширяется, см. врез). Само государство инвестиции в инфраструктуру неуклонно сокращает (см. график), а выделенные деньги тратятся в основном на ремонт или модернизацию. Закон о ГЧП был принят в 2015 г. и вступил в силу с 2016 г., но ни один проект по нему еще не был запущен, прежние проекты были по региональным законам. Всего в России реализуется более 2000 проектов ГЧП и концессий, в 2016 г. их было на четверть больше, чем в 2015 г. (данные Центра развития ГЧП), законтрактовано частных инвестиционных обязательств на 1,3 трлн руб. – почти в 1,5 раза больше, чем в 2015 г.
Минэкономразвития не раз говорило о необходимости оценки эффективности, она будет способствовать повышению качества проектов и эффективности расходов бюджета, комментирует представитель министерства. Такая оценка может однозначно ответить на вопрос, почему проект реализуется как концессия, а не госзаказ, замечает представитель Минэкономразвития.
Умные проекты
Поправки также предлагают дополнить перечень объектов, на которые можно заключать ГЧП-проекты и концессии, объектами IT-инфраструктуры: «программы для ЭВМ, базы данных», а также обеспечивающие их эксплуатацию технические средства. Пояснительная записка сосредоточена именно на этом предложении, кардинальные изменения для концессий авторы в ней не комментируют.
Сейчас рынок столкнулся с рисками из-за претензий ФАС, объявившей концессии с платой концедента вне закона. В начале года служба предписала аннулировать конкурс госкомитета Башкирии по транспорту на строительство автомобильной дороги Стерлитамак – Магнитогорск из-за того, что все расходы инвестора покрывались из бюджета. «Мы будем преследовать такие концессии, мы будем разрушать их через суды и будем стремиться к тому, чтобы эти имитаторы были наказаны», – грозился руководитель ФАС Игорь Артемьев. 1 июня Арбитражный суд Москвы поддержал ФАС. Риски могут возникнуть, по оценкам экспертов, для 40 действующих проектов, в том числе «Платона», платной трассы Москва – Петербург и ЦКАД.
В свое время включить в закон о ГЧП требования об обязательной оценке преимуществ проектов по сравнению с госзакупкой предложила рабочая группа Минэкономразвития и ФАС, чтобы ГЧП-проекты не были обходом правил госзаказа, напоминает Чичканов. Но в методике настолько неопределенные, субъективные и зачастую нереальные требования к оценке проектов (диапазон рисков, стоимость привлечения денег для бюджета, мониторинг длительности жизненного цикла проекта), что еще ни один проект не смог получить положительную оценку, говорит Чичканов. Пример закона о ГЧП, не работающего из-за необходимости оценки проектов, у всех перед глазами, соглашается старший юрист практики инфраструктуры, энергетики и ГЧП Hogan Lovells Константин Макаревич.
Многое зависит от того, что будет в законе и подзаконных актах – какой будет собственно методика, замечает советник Dentons Илья Скрипников. Проектам, которые пройдут оценку эффективности, новые правила помогут, так как снимут часть сомнений в «легитимности» и обоснованности концессии, считает он, с другой стороны, появится лишний повод сказать, что эффект от проекта переоценен.
Во многих странах, активно развивающих ГЧП, такие методики давно и успешно применяются, указывает представитель Минэкономразвития. Рано или поздно придется встроить в правовую систему механизм оценки – через это прошел весь мир, другого способа обосновать преимущества концессии перед госзаказом нет, говорит исполнительный директор Центра развития ГЧП Максим Ткаченко. Но делать ее обязательной для всех концессионных проектов преждевременно, согласен он, нужно постепенное и более гибкое, чем в законе о ГЧП, встраивание оценки в концессии.
За рубежом действительно есть схожие методики, но это методики не государства, а наднациональных регуляторов и институтов развития – Комиссии ООН, Всемирного банка, ЕБРР, – которые десятилетиями финансируют инфраструктурные проекты дешевыми деньгами и понимают, как оценивать риски, замечает Чичканов. В России такую функцию мог бы выполнять ВЭБ, если бы он массово финансировал проекты ГЧП, полагает он. Но если ввести жесткие требования, как предложено в проекте, заключение концессий приостановится, а государству придется тратить деньги на лишнюю формальную процедуру, предупреждает он. Это пример попытки решить конкретную точечную проблему закона о концессиях (платы концедента) с помощью норм, которые не только не решат ее, но могут привести к значительному сокращению числа концессий, заключает Макаревич.
